原发表于《法学杂志》2022年第6期

内容提要:“全过程人民民主”是中国式民主政治理论的重大创新，是对传统人民民主理论的新发展，极大地丰富了中国式立法民主的内涵和外延。全过程人民民主的“全方位”“全链条”“全覆盖”首先应通过民主立法的过程得以承载和展现，其“最广泛”“最真实”“最管用”也主要是通过法律规范体系作用于社会政治生活得以彰显。在立法过程中，全过程人民民主以人民代表大会制度作为制度依据，通过“人大主导立法”实现立法主体的最广泛民主，通过“以人民为中心”的立法价值取向引领实现立法工作的全方位民主，通过以立法形式解决人民最关心、最迫切的问题实现立法内容的全覆盖民主，通过立法公开、全民讨论等程序实现立法规划、法案起草、审议表决等立法过程的全链条民主。

关键词:全过程人民民主；人民民主立法；人大主导立法；以人民为中心

“全过程人民民主”既是对我们党领导人民治国理政基本经验的历史总结，也是对新时代立法工作的全面概括与原则要求。习近平总书记关于“全过程人民民主”的第一次公开阐述，正是始于他对立法工作的深入思考。2019年11月2日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点，听取基层群众参与立法工作的汇报，并同正在参加法律草案意见征求会的居民代表交流时总结说，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种“全过程人民民主”，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。[1]

2021年3月，十三届全国人大四次会议修正《全国人民代表大会组织法》，规定全国人大及其常委会的各项工作应坚持“全过程人民民主”。由此，“全过程人民民主”成为一个具有规范性的法律概念，成为引领全国人大及其常委会各项工作的价值目标与基本遵循。2021年7月，在庆祝建党百年的讲话中，习近平总书记指出要将“发展全过程人民民主，维护社会公平正义”作为当前和今后一段时期中国特色社会主义民主政治建设的一项重要历史使命。[2]2021年10月，中央人大工作会议全面阐述了“全过程人民民主”的价值内涵，要求发挥好有立法权的人大及其常委会在立法工作中的主导作用，坚持立法合乎人心、顺应民意，为了人民、依靠人民，通过最广泛、最真实、最管用的“全过程人民民主”的立法实践提高立法质量。[3]2021年11月，党的十九届六中全会将“全过程人民民主”写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。2021年12月，《中国的民主》白皮书全面概括了全过程人民民主的本质内涵、显著特征与世界意义。

“全过程人民民主”植根于中国特色民主实践基础之上，实现了中国式民主政治理论的重大创新，极大地丰富了人民民主的内涵和外延，表征着中国共产党对于未来人民民主制度与实践的远大愿景。具体到立法领域，“全过程人民民主”也为进一步完善人民代表大会制度和“人大主导立法”的各种工作机制提供了方向性指引，对各种立法实现民主的“全链条”“全方位”“全覆盖”提出统领性要求，对通过立法过程实现“最广泛”“最真实”“最管用”的民主提出新的更高标准。

一、人民民主立法是现代民主政治的基本内涵

在现代社会，法治的实质就是民主，法治即为人民之治。人民民主作为一种国家政治形式，为现代立法与法治奠定基础。民主立法作为重要的国家政权活动，为人民民主规定了实现形式与制度保障。从立法权的应然属性来说，它源于国家、并最终源于人民，是人民享有的最高国家权力。人民民主最主要的体现在于立法的民主性，在所有的民主实践当中，立法民主最具有实质性意义。

现代立法理论认为，国家的一切权力来自人民，人民管理国家的主要制度方式是代议民主制，即通过选举自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现人民对国家的统治和管理，实现主权在民、人民至上原则。因此，一切立法权的确立与运行应以人民民主为价值取向，以反映与维护人民的意志与利益作为存续的正当性基础。立法权之所以是最高的或最重要的国家权力，就是因为立法权是国家主权或人民主权的体现。人民主权是至高无上、不可僭越的，作为主要表现形式的立法权因而也是最高的、至上的，立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。立法是实现人民民主的国家形式与重要途径，法律是人民民主的智慧结晶和制度形态。

(一)古典自然法学家关于“人民公意立法”的理论

古典自然法学派的代议制民主理论以“立法至上”作为核心内容。代议制民主理论以民主立法作为人类进入政治社会和国家状态的理论预设，即人们在自由平等的“公意”基础上将“天赋”的自由和权利让渡给国家和政府，并由立法机关按照人们的意志制定法律，对人们的社会自由和权利作出规定，同时由立法机关将执行和适用法律的权力委托给专门的国家机关行使，以此保证国家的一切合法化政治权力源于人民公意本身或者它的委托。即人们通过立法把过去的自然状态下的自然权利转变为法律上的权利，把原来的私人的自然权力转变为国家的法律权力。由此，整个人类社会才从自然状态进化到法治状态。在这个意义上，人民行使国家权力的过程很大程度上就是通过议会行使立法权、实现人民意志的过程。

对此，卢梭提出:“立法是对人民意志的记录;是人民自己为自己作出的规定。”[4]他认为，立法权是一个国家最重要的权力，是“国家的心脏”，而行政权只是“国家的大脑”，大脑可能麻痹，而人依然活着。一个人可以麻木不仁地活着，但是一旦心脏停止了它的机能，则任何动物马上就会死掉。基于古典自然法学原理，洛克强调，立法权是国家的最高权力，最高权力属于人民，人民是国家权力的本源。立法权意味着“享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力”，“除非基于他们(人民)的同意和基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”[5]孟德斯鸠亦指出:“民主政治有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律，立法权应该由人民集体享有。”[6]康德从人性的角度论证立法权就是人民的权力，“立法权从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。”[7]斯宾诺莎认为:“一个民治的国家，其法律之制定是经过全民的同意，服从是不存在的。”[8]在古典自然法学家看来，人民的同意、人民民主参与立法，是国家法律乃至整个国家政权合法性、正当性的基本依据。古代立法与现代立法的主要区别就在于人民是否享有立法权、人民能否参与立法过程以及法律能否真正反映人民的意志。

(二)马克思主义经典作家关于“人民的自我规定”的理论

马列经典学说深受古典自然法学思想的影响。在批评资本主义立法时，马克思犀利地指出，“对资产者来说，法律当然是神圣的，因为法律是资产者本身的创造物，是经过他的同意并且是为了保护他和他的利益而颁布的;对广大民众来说，法律是资产者给他准备的鞭子。”在马克思看来，资本主义法律“不过是被奉为法律的处于统治阶级的资产阶级意志的表现。”[9]资本主义立法实质上是把资产者的意志上升为国家意志的过程。在此过程中，无需经过民众的同意和认可。在总结资本主义法律的本质时，马克思指出“强权也是一种法，而且强者的权利也以另一种形式继续存在于他们的‘法治国家’中。”[10]“在他们的‘法治国家’，人们不仅要忍受‘物质上的贫困’，还要忍受‘法律上的贫困’。”[11]具言之，对于资本主义社会的广大民众来说，一旦违反法律背后的资产者的意志和利益，就会受到资产者为他们准备的法律“枷锁”和“鞭子”的禁锢与惩罚。民众不仅在经济上要忍受资产者的剥削而带来的“物质上的贫困”，还要在社会活动过程中忍受资本主义法律强加给他们的各种“法律上的贫困”。

人民是历史的创造者，是历史的主人。不是法律制度创造了人民，而是人民创造了法律制度。马克思主义法律理论坚持认为人民是法律的主体，强调“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在;在这里法律是人的存在，而在其他国家形式中，人是法律的存在。民主制的基本特点就是这样。”[12]马克思认为，立法权转移到人民手中、法律由人民的意志所创立并真正成为“人民的自我规定”，是无产阶级革命的伟大使命，也是民主制国家的最本质要求与标志性条件。“在一切不同于民主制的国家中，国家、法律、国家制度是统治的东西，却并没有真正的统治。在民主制中，国家制度、法律、国家本身，都只是人民的自我规定和人民的特定内容”;[13]“国家制度就其存在、就其现实性来说，不断地被引回到自己的现实基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。”[14]

马克思强调法律应当是“人民的自我规定”、人民意志的自觉体现。他认为，“只有当法律是人民意志的自觉表现，因而是同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立的时候，才会有确实的把握。”[15]而且人民的自由应当以法律的形式存在，“法律不是压制自由的措施……法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由获得了一种与个人无关的、理论的、不取决于个别人的任性的存在。法典就是人民自由的圣经。”[16]在评论法国大革命之后，立法权从属于君主到属于人民的革命性转变时，马克思这样写道，“凡是立法权真正成为统治基础的地方，它就完成了伟大的根本的普遍的革命”。[17]

1917年十月革命胜利之后，列宁领导世界上第一个无产阶级政权进行了大规模国家立法活动。[18]列宁认为，苏维埃政权成立之后，就应该尽快以立法形式把人民的权利以宪法法律形式确立下来。在谈到人民民主与立法的关系时，列宁精辟地指出“宪法就是写满人民权利的一张纸”。在谈到苏维埃政权的立法成就时，列宁自豪地说:“像我们这种立法的速度，其他大国可惜还未有过。且看不久的将来它们会不会也不得已而设法在这方面稍微赶上苏维埃俄国。”[19]“新政权颁布了符合广大人民群众的要求和希望的法律，从而在新的生活方式的发展道路上立下了里程碑。”[20]

二、“全过程人民民主”立法在中国的兴起与发展

民主立法是人类政治与法治文明的价值追求，世界各国人民在探索民主立法的过程中形成了多种理论派别、创造了多种立法形式。作为社会主义国家，应当实行比资本主义国家更高级的民主形态。这是因为，社会主义民主是人类历史上第一次将民主扩展到人民群众，第一次将人民民主的精神扩展到国家的立法、执法、司法和守法的全部过程。

(一)中国式“全过程人民民主”立法实现了对西式立法民主的超越

中国式“全过程人民民主”立法是人民民主立法形式的创新与发展，是对西方立法民主的历史性超越。与西方资本主义国家立法民主相比，“全过程人民民主”立法的显著特征和优势在于:首先，西方立法民主很大程度上强调立法的形式民主，人民的权利限于投票而没有广泛参与立法过程的权利，普通民众被排斥在立法过程之外。在很大程度上，这是一种“选时有民主，选完没民主”的“间断式民主”和“熔断式民主”。[21]而中国式“全过程人民民主”既强调人民选出自己的代表，同时强调人民民主选举、民主管理、民主决策、民主监督、民主问责的全覆盖，确保人民可以直接深入参与立法过程，充分保障人民民主立法的真实性和获得感。其次，西方立法民主很大程度上是少数人的民主、是被资本操纵并为资本服务的民主，立法权很难为人民所共享，而中国式“全过程人民民主”强调人民是立法的主体力量、人民利益是立法的主导因素，坚决抵制资本、少数利益集团对立法话语权的绑架以及对立法权的异化。最后，西方立法民主很大程度上是基于党争政治的政党博弈。这种功利化的政党竞争不仅严重削弱全社会的民主共识，而且容易造成民主的民粹化倾向和民主的信任危机，容易引发社会成员的两极化分裂和法律政策的剧烈变动。而中国式“全过程人民民主”强调各方利益通过立法过程形成最大公约数、凝聚社会共识，实现国家治理的共治共建共享。

综上所言，中国式“全过程人民民主”立法生动体现了立法的形式民主与实质民主的统一、立法民主的过程与结果的统一、立法的直接民主与间接民主的统一，以及更高层面的人民民主与国家意志的相统一。这是在人类法治文明进程中出现的一种前所未有的民主立法形式，是一种比西方资本主义国家立法民主更高更切实的民主，体现了当代中国民主政治的本质与特色，是对西式立法民主的超越。

(二)新中国“全过程人民民主”立法的开端与实践

从中华人民共和国成立之日起，中国立法开启了人民民主的新纪元。新生的人民民主政权要求立法反映和代表翻身做主的最广大人民的根本利益，要求一切立法权的运行和活动以人民当家作主作为根本价值追求。中国人民以极大的政治热情和当家作主的自豪感，积极参与国家法律制度体系的建立与完善、充分表达自己的立法意志和愿望。这是中国共产党对人民民主权利和人民民主立法形式的重大创造，从根本上保障了中国人民充分享有国家立法权，体现了中国特色社会主义立法民主的广泛性、充分性。

随着全国各级人民代表大会的建立和1954年《中华人民共和国宪法》的制定，新中国的全过程人民民主得到迅速推广和巩固。1954年，在中华人民共和国第一部宪法起草过程中，全国约有一亿五千万人参加了两个多月的宪法草案全民大讨论。同年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过第一部《中华人民共和国宪法》，标志着人民代表大会制度这一国家根本政治制度正式建立。1954年《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人大及其常委会是最高国家权力机关，是行使国家立法权的机关，有权修改宪法、制定法律。1975年《中华人民共和国宪法》、1978年《中华人民共和国宪法》很大程度上沿袭了1954年《中华人民共和国宪法》的相关表述。

改革开放之后，中国共产党将“在政治上创造出比资本主义国家的民主更高更切实的民主”列入社会主义现代化建设的三大目标，强调为了保障人民民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化。这也成为推动中国法律体系恢复与发展的政治指向和重要力量。1982年，中华人民共和国第四部宪法草案完稿并向全社会公布征求意见。就此，《人民日报》专门发表社论动员全民讨论宪法草案，提出只有广泛吸收人民的意见进行修改补充，才能使宪法草案更充分体现人民的意志。1982年《中华人民共和国宪法》第2、3条继续规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第57条规定全国人大是最高国家权力机关，第58条规定全国人大及其常委会行使国家立法权。第62、67条分别规定了全国人大及其常委会的立法权限范围。

进入新世纪以来，《物权法》《劳动合同法》等关系民生福祉的重大立法过程将“全过程人民民主”的理念与原则贯穿始终。2005年，全国人大常委会就《物权法(草案)》向全社会公开征求意见。从7月10日到8月20日短短的40天，共收到人民群众信函11500多件，还收到来自26个省区市和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个教学研究机构提出的意见。[22]2006年3月20日至4月20日，全国人大法工委公布《劳动合同法(草案)》向全社会征求意见，共收到1280封信件和187744条网上意见。[23]这些来自社会各界的立法建议与意见对于完善法律草案、提升立法质量发挥了有益作用。

(三)新时代“以人民为中心”成为“全过程人民民主”立法的基本原则

进入新时代之后，我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这就意味着，中国社会的主要矛盾不仅仅是满足人民更高质量的物质需求，而且包括更多的获得感、幸福感、安全感以及民主、法治、公平、正义、尊严、权利、当家作主等更具主观色彩的精神需求。这些都启示我们，人民群众对立法民主与公平正义的渴望比以往任何时候都更加强烈。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，依法治国的目标就是要努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，尤其是要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法的各个领域和全部过程。

具体到做好立法工作，就必须坚持“以人民为中心”的工作理念，坚持为了人民、依靠人民，这既是我们的立法制度优势，也是中国立法取得历史性成就的根本保证。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作。结合改革开放以来中国立法取得的伟大成就与存在的突出问题，习近平总书记深刻指出“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。[24]要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，就必须抓住最广泛、最真实、最管用的“全过程人民民主”立法这个关键。唯此，才能在立法的全部过程和各个环节听取各方面意见，才能不断创新立法民主的工作形式，发挥中国特色“全过程人民民主”的立法优势，推动形成关于某些重大立法决策的社会共识，推动新时代中国立法的高质量发展，使我们各项立法整体上代表中国最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的美好生活要求。

回顾党的十八大以来我国立法的进程，《民法典》《刑法修正案》《个人所得税法修正案》《退役军人保障法》《未成年人保护法修正案》等法律草案在公开征求意见过程中，引起全社会的广泛关注，收到大量的立法意见和建议。譬如，《民法典》在制定过程中，先后十次公开征求意见，共收到42．5万人提出的约102万条意见。在审议期间，还收到人大代表3千多条意见。在对这些立法意见进行认真分析、充分研究的基础上，全国人大法律委员会又对草案进行了100多处修改，其中实质性修改多达40多处。根据2022年十三届全国人大常委会工作报告数据显示，仅2021年就有34件法律草案通过中国人大网公开征求意见，共计收到47万余条来自社会各界的立法建议和意见。[25]这充分显示出我国重大立法过程对“全方位”“全覆盖”民主以及“最广泛”“最真实”民主的生动践行。

三、“全过程人民民主”立法的制度保障

马克思主义关于国家建构的基本原理认为，人民代议机关居于国家权力最高地位，也是国家最高立法机关，行政机关、司法机关产生于并服从于这个立法机关。人民代表大会制度是我国根本政治制度，是实践“全过程人民民主”立法的最重要的制度载体，也是保证人民当家作主的最基本、最主要的渠道和平台。人民代表大会制度的实施过程构成全过程人民民主的集中体现和实践重心。

(一)人民代表大会制度是“全过程人民民主”的最高制度形式

2014年，习近平总书记在《全国人民代表大会成立60周年大会》上指出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。当前和今后一个时期，全国人大及其常委会要着重抓好的5个重要工作之首就是要“加强和改进立法工作”。这也意味着，在中国特色的人民民主实践当中，要“防止出现人民形式上有权、实际上无权”，就必须充分发挥各级人大及其常委会在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，保证人民通过自己的代议机关行使广泛的立法权，努力使每一项法律内容都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

依据我国宪法，人民选出代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，代表人民管理国家事务。全国人大以及地方各级人大是人民行使国家权力的机关。全国人大是我国最高权力机关，全国人大及其常委会行使国家立法权。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得民主正当性与社会权威性的关键要义。进入新时代以来，“全过程人民民主”的价值理念与要求贯穿于全国人大及其常委会立法工作的全部过程和各个环节，也渗透于我国从中央到地方各个层次的立法实践。2017年，党的十九大报告强调“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”以及“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2021年3月，在总结新时代立法工作经验和制度建设成果的基础上，十三届全国人大四次会议通过修改后的《全国人民代表大会组织法》，其第4条明确要求“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”该法还对全国人大常委会、各专门委员会、全国人大代表在“全过程人民民主”中发挥作用的权限和方式进行了规定，为新时代国家立法工作成为实现和体现最广泛、最真实、最管用的“全过程人民民主”的典范提供了法律依据和制度保障。

(二)“人大主导立法”是全过程人民民主立法的目标与要求

党的十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。2015年，十二届全国人大三次会议新修改的《立法法》第5条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第51条规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”第53条规定“综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”在“人大主导立法”的原则统领之下，新《立法法》还对全国人大及其常委会的专属立法权限、立法程序及法律解释等立法工作进行了具体规范。[26]

在此，需要强调指出的是，“人大主导立法”并不意味着人大是唯一立法主体，也不要求人大对于立法事务事必躬亲，亲自操刀立法提案、法案起草、审议、表决、法律修改和立法解释等全部立法事项，而主要是在立法规划、法案内容、审议结果等立法过程中行使“最重要”“最基本”的立法职权以及立法决策的最终决定权。相较于行政立法权和司法解释权来说，人大立法权居于明显的优势地位，并且能够对相关法律法规的立法规划、立法指导性原则、重大立法内容的确定以及法案审议结果发挥决定性作用。

一言以蔽之，所谓“人大主导立法”，就是要求各级有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。有立法权的人大不仅要成为立法程序上不可或缺的立法主体，也要成为对立法实体内容具有最终决定意义的立法主体。对于政府立法和司法解释，同级有立法权的人大能够进行高效权威的审查与监督，从而实现有立法权的人大在同级立法体系中的主导地位。为此，应进一步加强人大及其常委会制度建设。全国人大常委会应增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度，进一步完善法律草案公开征求意见、法律案通过前评估等制度。通过一系列人大及其常委会立法制度与工作机制建设，全过程人民民主的立法理念才能真正落实到人大立法工作的每一个环节。

近年来，全国人大及其常委会逐步形成推动实现“人大主导立法”的相对稳定的工作机制。党的十八届四中全会提出“建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。实践当中，为推动立法精细化、实效化，全国人大及其常委会不断健全向下级人大征询立法意见机制，在全国各地建立了22个基层立法联系点制度。“基层立法联系点”成为反映民情、汇聚民智的立法“直通车”，降低了立法过程中与民众沟通交流的制度成本，为立法机关与普通民众之间搭起了信息沟通、意见交流的纽带和桥梁，成为提高立法质量的重要途径。[27]通过这些立法联系点提供的平台，普通民众可以实现对立法过程的直接参与，国家立法机关可以直接调研来自社会治理一线的立法信息、来自基层群众的立法需求，从而有效实现了立法机关与人民群众之间的密切联系与沟通互动。[28]2019年11月，习近平总书记在视察上海虹桥街道基层立法联系点时，充分肯定了建立基层立法联系点这种汇聚明智、便捷有效的民主立法形式。

(三)发挥人大代表、人大常委会委员的作用是全过程人民民主立法的题中要义

人大代表是国家权力机关的组成人员，代表广大人民的利益和意志，肩负着把“人民的意愿”告知立法者以及以人民的名义对法律案进行审议表决的重要职责。各级人大代表有着广泛的地域代表性和职业代表性，与各个地方、各个领域的人民群众紧密联系。与西方议员相比，人大代表有着深入社会、贴近实际、与人民群众同呼吸共患难的优势。因此，随着全过程人民民主建设的深入推进，进一步探索人大代表、人大常委会组成人员深度参与立法过程的有效形式，是实现“全过程人民民主”立法的必然要求。

习近平总书记指出，人民民主是一种全过程民主。所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。[29]这就是说，“全过程人民民主”立法首先应通过人大代表的履职过程中得以实现。为此，中央人大工作会议强调要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。人大代表要充分发挥来自人民、扎根人民的优势，以实际行动践行为人民用权、为人民履职，当好党和国家联系人民群众的桥梁，最大限度调动积极因素、化解消极因素，展现新时代人大代表的风采。[30]2021年新修正的《全国人民代表大会组织法》第44条规定，全国人民代表大会代表“应当同原选举单位和人民保持密切联系”“通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用”。该法还规定，全国人大常委会和各专门委员会、工作委员会应当同人大代表保持密切联系、听取代表的意见和建议，支持和保障代表依法履职，扩大代表对各项工作的参与。对于全国人大代表向全国人大提出的建议、批评和意见，应在交办之日起三个月内、至迟不超过六个月予以答复。人大代表对答复不满意的，还可以继续提出意见，由全国人民代表大会常务委员会办事机构再作研究办理并答复。对于全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

在我国，根据《立法法》《全国人民代表大会议事规则》，人大代表享有广泛的立法建议权、提案权等立法权。以全国人大代表为例，一个代表团或三十名以上人大代表可以联名向全国人民代表大会提出法律案。全国人大代表不仅要参加全国人民代表大会法律案的审议和表决，而且可以被邀请列席全国人大常委会的法律案审议。十三届全国人大以来，全国人大及其常委会更加注重发挥全国人大代表在立法过程中的作用，不断健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，发挥人大代表参与起草和修改法律作用。[31]

四、“全过程人民民主”立法的实践形式

“全过程人民民主”立法不是一个立法工作的“装饰品”、不是用来做摆设的，而是体现在具体的立法内容和丰富多彩的立法形式之中，落实到立法价值理念、立法内容与立法对象、立法程序、工作机制创新等诸多领域的全方位民主。党的十八大以来，“全过程人民民主”立法不仅有了系统的理论支持，而且有了完整的制度程序和成熟的实践形态。其具体要求与表现形式主要体现为:

(一)以人民所认可的“公平正义”价值理念统领全部立法工作

在立法价值取向上，我们牢牢把握公平正义这一价值追求，使各项立法符合广大人民心目中的公平正义准则。公平正义历来被看作是人类立法最基本的美德和内在的价值追求。保护人民权益、伸张正义也是我们党追求的一个非常崇高的价值。习近平总书记强调，“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”[32]这个重要论断深刻揭示了“公平正义”必须成为我国立法工作的核心价值理念和使命追求。

公平正义作为引领立法工作的价值理念，不能仅仅停留于观念形态上，还需要以法律法规等制度形式加以保障。立法内容是否符合广大人民群众关于公平正义的普遍感受和道德准则，是判断“良法”和“恶法”的基本标准，也是评估立法质量的一个重要方面。只有符合人民所认可、所维护的“公平正义”要求的立法，才能真正反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，才能充分调动全民守法的积极性和主动性，才能获得全体社会成员的衷心拥护和积极践行。

(二)以立法形式推动解决最重要、最迫切的民生问题，尊重和保障基本人权

在立法内容上，我们把公民权利保障放在优先位置加以对待，加快完善权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，科学合理地规定公民、法人和其它社会组织的权利义务，积极回应社会各界关注的食品药品安全、疫苗管理、传染病防治、环境污染等立法热点问题，加强对行政权力的规范与控制，防止公权力对私权利的侵害。我们注重以立法形式解决人民最关心、最迫切亟需解决的民生问题，注重尊重和保障人权、关注民生，以法治思维和法治方式维护人民的根本利益，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

在立法对象上，我们突出对社会弱势群体、边缘群体的公平对待和特别保护，以立法形式保障这些群体的生命安全、最低生活保障、经济收入等各项基本人权。此外，我们特别注重从体制和机制上解决弱势群体、边缘群体、立法信息不对称群体的意见表达和利益诉求问题。进入新时代以来，我国立法工作紧紧围绕人民对美好生活的期盼，以改善民生为重点，加强社会弱势群体的劳动保障、社会福利、基本医疗、环境保护等重点领域的相关立法，制定或修改了《民法典》《社会救助法》《慈善法》《公共图书馆法》《反家庭暴力法》《环境保护法》《教育法》《家庭教育促进法》《法律援助法》等多部重要法律。

(三)以科学完备的立法程序保障立法的全流程民主

现代民主是程序民主，构建科学完备的民主程序链条是现代民主的重要标志。现代立法活动也都离不开程序，立法程序与立法的关系如同手段、方法与目标的关系。立法的“全过程人民民主”不是一句口号和空话，它需要通过整体的立法过程安排以及前后贯通、环环相扣的立法程序链条加以体现和保障。立法程序要求在立法过程中必须遵循法定的步骤、顺序和期限，实现立法过程的程序正义。“全过程人民民主”的理念被贯彻在法案起草、法案审议、法律通过与公布的各个环节，并且通过立法决策、立法规划、立法评估、立法回避、立法的公众参与、立法公开、立法审查、立法质量评估等一系列程序制度的建立和完善加以实现。反言之，没有相应的立法程序和工作链条作为保障和制约，“全过程人民民主”在立法实践当中就有可能走过场、搞形式。

立法程序的重要意义在于通过完整的程序链条来保证立法的实质民主。在立法规划阶段，通过公开征求多方意见保证立法工作的“任务表”和“路线图”，积极回应人民群众关注的重大民生与发展问题、不断满足改革开放和社会治理的需要。在法律起草阶段，通过开展立法调研、立法论证、立法座谈等活动，通过“基层立法联系点”“网上直通车”等多种形式收集民众诉求，建立立法机关与各方面利益相关人的沟通与对话机制，增强法律内容的可操作性和社会认同感。在法案基本完稿之后，通过向全社会公开征求意见等工作机制，能够收集和汇总各种立法信息和批评意见，及时回应社会各界提出的困惑和疑问，最大程度凝聚全社会的立法智慧和达成共识。

(四) 发挥现代科技手段的优势，降低公众参与立法的门槛、提升公众参与立法的意愿和能力

公众参与立法是“全过程人民民主”立法的题中应有之义，是人民行使立法权的重要形式。公众参与立法的主体、方式、范围、效果将直接影响“全过程人民民主”实现的广度与深度。随着我国经济社会的发展，人民民主参与与自我权利意识逐步提高，立法在某种程度上成为不同利益群体进行对话和博弈的“主场域”和“主阵地”。实践当中，公民有权向立法机关提出制定、修改或废止以及审查某部法律、法规和规章的建议，可以应邀参加立法座谈、立法听证会，就相关立法内容发表意见和立法建议，可以旁听人大及常委会等立法机关的会议。在相关法律法规的草案向全社会征求意见之后，公民还可以就法案的立法目的、立法条件或具体条款向立法机关提出批评、建议和意见。

社会生活的复杂性、不确定性与迅变性等交织在一起，民众的利益主张与诉求也更加多变与复杂。现代信息技术的发展，为人民诉求的表达和整合提供了广阔的空间和便利的渠道。具体到立法实践当中，互联网技术以微博、微信等即时通讯工具、社交媒体等新技术的快速普及，深刻影响了传统的信息交流方式与舆论环境，使得民众能够更加迅捷、便利地表达意愿、参与立法，也能够更加直接、近距离地与立法机关进行信息交流与沟通。我们可以充分发挥大数据、人工智能等现代媒体传播速度快、涉及面广、互动方便、反馈及时、收集意见精准等优势，扩大法律法规草案的社会影响力、拓展公民参与立法的多种渠道和形式。譬如，很多地方开发并运用“立法民意通”等小程序、公众号，直接接收社会各界的立法建议和意见，并且实现了对海量公众意见的高效整理与分析。通过这些广覆盖、易参与的数字化立法参与形式，大大增强了普通民众参与立法过程的存在感和获得感。

当然，立法工作面临着极其多元的社会评价体系和极其复杂的公共舆论环境。在“开门立法”的工作要求之下，许多重大立法主题将面临广泛的社会关注与热议，甚至是狂风暴雨般的批评与指责。这势必倒逼我们要努力处理好立法工作的定力与社会舆论压力之间的关系，尤其是要做好一些关系民众切身利益的重大立法的阐述、说服、宣传和解释工作。我们既要高度重视现代信息手段对于科学立法的积极推动作用，也要学会正确辨别与审慎对待各种舆论和压力。

综上所言，“全过程人民民主”是中国特色社会主义民主政治理论的重大创新，也是中国特色民主立法实践的最新概括。它为中国特色社会主义立法发展提供了基本方向和原则指引，生动体现了立法的程序民主与实质民主、过程民主与成果民主、直接民主与间接民主、人民民主与国家意志的相统一。当然，“全过程人民民主”立法的实践是无止境的。它既是对我国已有立法制度与实践的经验总结，也是对未来中国立法发展与创新的目标定位和价值导向。它将不断彰显中国特色社会主义立法事业的优越性，也将在人类立法史上树立人民民主立法的光辉典范。

[1] 参见习近平: 《中国的民主是一种全过程的民主》，http : / /jhsjk．people．cn / article /31434694，访问日期 :2022 年 9 月 20 日。

[2] 参见习近平:《在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的讲话》(2021 年 7 月 1 日) ，载《人民日报》2021年 7 月 2 日第 2 版。

[3] 参见习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021 年 10 月 13 日) ，载《求是》2022 年第 5 期。

[4] [法] 卢梭:《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆 1997 年版，第 125 页。

[5] [英] 洛克:《政府论》(下) ，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆 1964 年版，第 82－89 页。

[6] [法] 孟德斯鸠:《论法的精神》(上) ，张雁深译，商务印书馆 1997 年版，第 12 页。

[7] [德] 康德:《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆 1991 年版，第 140 页。

[8] 《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社 1983 年版，第 81、175 页。

[9] 《马克思恩格斯选集》(第 1 卷) ，人民出版社 1995 年版，第 289 页。

[10] 《马克思恩格斯全集》(第 30 卷) ，人民出版社 1995 年版，第 29 页。

[11] 《马克思恩格斯全集》(第 1 卷) ，人民出版社 1995 年版，第 376 页。

[12] 《马克思恩格斯全集》(第 3 卷) ，人民出版社 2002 年版，第 40 页。

[13] 《马克思恩格斯全集》(第 3 卷) ，人民出版社 2002 年版，第 41 页。

[14] 《马克思恩格斯全集》(第 3 卷) ，人民出版社 2002 年版，第 39－40 页。

[15] 《马克思恩格斯全集》(第 1 卷) ，人民出版社 1995 年版，第 349 页。

[16] 《马克思恩格斯全集》(第 1 卷) ，人民出版社 1995 年版，第 176 页。

[17] 《马克思恩格斯全集》(第 1 卷) ，人民出版社 1995 年版，第 312 页。

[18] 十月革命之后，列宁领导苏维埃政权制定了《告工人、士兵和农民书》( 1919) 、《被剥削劳动人民权利宣 言》(1918) 、《关于俄罗斯共和国联邦机关》(1918) 、《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法》( 1918) 等宪法和 法律文件 。参见张寿明:《俄罗斯法律发达史》，法律出版社 2000 年版，第 94 －114 页。

[19] 《列宁全集》(第 43 卷) ，人民出版社 1987 年版，第 246 页。

[20] 《列宁全集》(第 33 卷) ，人民出版社 1985 年版，第 52 页。

[21] 习近平总书记指出，在资本主义国家“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时 被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”因此，“要既保证人民依法实行民主选举，也保证人民 依法实行民主决策、民主管理、民主监督，切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。”参见《习近平谈治国理政》(第二卷) ，外文出版社 2017 年版，第 293 页。

[22] 参见吴邦国:《十届全国人大四次会议常委会工作报告》，载《人民日报》2007 年 3 月 12 日第 2 版。

[23] 据统计，有 11% 来自用人单位，有 62．6% 来自普通劳动者，还有 1138 位农民工在网上提了 2475 条意见。 参见《劳动合同法开门立法广泛征集意见》，资料源自中央电视台《焦点访谈》2006 年 4 月 21 日。

[24] 中共中央文献研究室编:《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社 2015 年版，第 43 －44。

[25] 相关数据参见十三届全国人大五次会议《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，http : / /www．npc． gov．cn，访问日期 :2022 年 9 月 20 日。

[26] 以税收立法为例，在民主制国家，人民通过其代表机构来决定是否纳税、怎样纳税以及缴纳多少税的权 力，是人民当家作主以及立法民主的重要标志 。党的十八大以来，全国人大常委会充分行使税收立法的“专属立 法权”、实现税收立法过程的“人大主导”，逐步实现我国税收制度的法律化 。譬如，2019 年制定了《资源税法》; 2020 年制定了《城市维护建设税法》; 2021 年制定了《车船税法》《契税法》《印花税法》。 截止目前，我国现行 18 个税种中已有 12 个制定了法律，大大改变了长期以来我国税收立法由国务院各种“暂行条例”发挥主导作用的局 面。

[27] 2015 年，全国人大常委会法工委成立上海市长宁区虹桥街道等 4 个基层立法联系点 。2020 年，全国人 大常委会法工委又增设江苏昆山人大常委会、河北正定县正定镇、中国政法大学等 6 个立法联系点。

[28] 2022 年，栗战书委员长在十三届全国人大五次会议工作报告中指出，全国人大常委会法工委已经在全国 建立 22 个基层立法联系点，覆盖了全国三分之二省份，并且带动省、市两级人大常委会在各地建立立法联系点 4700 余个 。相关数据参见十三届全国人大五次会议《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，http : / /www．npc． gov．cn，访问日期 :2022 年 9 月 20 日。

[29] 参见习近平:《中国的民主是一种全过程的民主》，http : / /jhsjk．people．cn / / article /31434694，访问日期 : 2022 年 9 月 20 日。

[30] 参见习近平:《在中央人大工作会议上的讲话》(2021 年 10 月 13 日) ，载《求是》2022 年第 5 期。

[31] 十三届全国人大大会审议通过《宪法修正案》《监察法》《外商投资法》《民法典》《全国人大组织法》《全 国人大议事规则》等多部国家法律 。这些法律草案在大会召开前一个月就已发给各位全国人大代表，以保障代表 们充分了解和理解法律案内容，为大会高质量审议法律案进行准备 。在法律草案起草的过程中，全国人大及其常 委会认真研究和吸收代表们提出的立法意见，邀请相关领域代表参加立法调研、立法研讨、法律草案前评估等立 法环节，保证人大代表在国家立法过程中更好地发挥联系人民、代表人民的桥梁纽带作用。

[32] 习近平:《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社 2020 年版，第 229 页。