原发表于《法律科学》2022年第2期
摘要：在实施乡村振兴战略的背景下，农村宅基地制度存在的矛盾和问题可以通过户有所居的农民住房保障得以解决。应当在尊重农民意愿和符合规划管理的前提下，综合保障农民住房、振兴农村产业和严格保护耕地的需要，将户有所居作为保障农民住房、实现土地集约节约利用的方式，不仅在城镇规划区重点推行，而且也可以因地制宜、尊重农民意愿，严格地在乡村实行。适应户有所居的住房保障改革，应当建立和完善村庄规划制度、农民住宅建设用地集体所有权制度、农民住宅集体建设用地使用权制度、农民户有所居购房资格权制度、农民户有所居房屋所有权制度等法律制度。
关键词：宅基地；一户一宅；户有所居；农民住宅建设用地；房屋所有权
自２０１５年以来在全国的各个试点地方，对宅基地使用权制度改革进行了试点探索，取得了一定的成效。中共中央国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（中发２０２１〔１〕号文件，以下简称“２０２１年１号文件”）仍然明确要求“加强宅基地管理，稳慎推进宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的有效实现形式”。同时该文件对乡村振兴战略实施中，实现农业农村现代化的乡村建设行动作出了全面部署，例如提出：“开展乡村全域土地整治试点。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民工刚性需求的住房供给。”住房和城乡建设部、农业农村部、国家乡村振兴局《关于加快农房和村庄建设现代化的指导意见》（建村〔２０２１〕４７号）也明确指出：“加快农房和村庄建设现代化，完善农房功能，提高农房品质，加强农村基础设施和公共服务设施建设，对于整体提升乡村建设水平、建设美丽宜居乡村，提高农民居住品质、改善农民生产生活条件，不断增强农民群众获得感、幸福感、安全感具有重要意义。”因此，全面推进乡村振兴和实现农民住房与乡村建设现代化就为宅基地使用权制度的改革提供了一个新的面向———户有所居。本文拟在该文件精神指引下，结合各地宅基地试点的做法，对在全面推进乡村振兴背景下，宅基地制度改革面向的户有所居的住房保障改革加以研究，以期为实现农民住房保障和乡村振兴的土地资源的合理配置有所裨益。
一、乡村振兴战略与宅基地制度的改革目标实现
（一）宅基地使用权制度改革应为乡村振兴提供土地保障支撑
依据２０２１年１号文件的部署，为了全面推进乡村振兴，要深入实施重要农产品保障战略，确保粮食安全，坚决守住十八亿亩耕地红线；要构建现代乡村产业体系，打造农业全产业链，把产业链主体留在农村，推进农村一、二、三产业融合发展；要大力实施乡村建设行动，加强乡村基础设施建设。这些措施的实施都是以土地为基础的，使得土地问题成了乡村振兴实施的根本问题。集体公有制的土地不仅是农业的生产资料，也是工业和第三产业的基础性生产资料，还是国家进行公益事业和公共设施建设的基础，集体土地会被国家为公共利益目的征收用于国家建设。因此，集体土地就存在农业生产用地、农民集体成员建房宅基地、集体公共设施和公益事业用地、集体工业和第三产业等经营性建设用地以及被国家征收用于国家建设等不同用途。由于土地资源的有限性和不可替代性，对集体土地的用途必须作出合理的安排，宅基地问题就是集体土地用途的结构性问题。由于农业的基础地位，农业用地必须首先保障；但同时，随着城镇化和城乡一体化的发展，由于农业与工业和第三产业的比较效益不同，农村土地又存在更多地被用于工业和第三产业的内在需求，宅基地也有被从家庭住房利用转向市场化利用的需求，从而更进一步加剧了农业用地、宅基地、经营性建设用地的结构性矛盾。对耕地保护红线的坚守和农村生态用地的保障决定了产业发展和乡村建设不可能再占用更多的耕地和生态用地。土地资源的总量有限性也决定了不可能更多地通过新增土地解决乡村振兴的土地需求。因此，解决乡村振兴的土地问题除了严格限制国家确因公共利益需要征收集体土地外，更要在耕地、宅基地、乡村基础建设用地、集体经营性建设用地之间进行综合规划，集约节约利用土地。从当前土地使用的情况看，乡村振兴的农业优先发展和确保粮食安全战略要求必须严守十八亿亩耕地红线，农村二、三产业发展的土地需求主要应从存量的建设用地中解决，而存量的乡村基础设施建设用地和经营性建设用地本来就十分紧缺，挖潜余地很小，而宅基地粗放利用和闲置问题又十分突出。据有关资料统计，全国宅基地闲置程度平均为１０．７％，部分地区农房空置率为３５％。〔１〕据估算，全国空心村土地整治潜力在１．１４亿亩左右。〔２〕深化宅基地制度改革，盘活闲置宅基地，大有潜力可挖。因此，乡村振兴战略的实施，客观上要求宅基地制度改革应当把为乡村振兴提供土地保障、促进乡村振兴战略实施作为改革的目标之一，这是宅基地制度改革目标中解决宅基地粗放利用、大量农房和宅基地闲置问题的应有之义。
（二）乡村振兴战略实施为宅基地制度改革目标的实现提供了条件
乡村振兴战略的全面推进，也为宅基地制度改革目标的实现提供了条件。中央确定的宅基地制度改革的目标，就是要“厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间的关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局；探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范”。乡村振兴战略所部署的农业农村现代化规划的启动实施、乡村建设行动的全面启动、农村人居环境的全面整治提升、现代乡村产业体系的构建，为宅基地制度改革目标的实现提供了条件。在乡村振兴的建设和产业发展中，才有条件厘清宅基地所有权、资格权、使用权的关系，实现宅基地的流转、抵押、退出、收益等。有了产业对土地要素的投入需要和产业发展的支撑，农民才有动力将粗放利用的宅基地集约利用，将闲置的房屋和宅基地流转或者退出，集体也才能有条件为集体成员自愿退出宅基地提供有偿退出。经党中央和国务院部署，从２０１５年开始进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革试点，宅基地制度改革针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，提出了完善宅基地权益保障和取得方式、对超标准占用宅基地和一户多宅实行有偿使用、探索宅基地自愿有偿退出机制等改革措施，以期建立依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。如果能够实现这样的宅基地改革目标，就能够在保障农民合理居住需要的同时，使农民自愿有偿地将闲置宅基地退出、将闲置农房流转，从而将集约节约的宅基地用于支撑乡村振兴。因此，在乡村振兴战略背景下，针对目前存在的农民宅基地需求旺盛、取得困难与粗放利用、大量农房闲置并存的问题，进行宅基地制度的改革就不能简单地就事论事，仅就宅基地探索宅基地制度的改革，而应当在实施乡村振兴战略土地利用的总体格局中探索宅基地制度的改革；既要保障农民合理的住房需要，又要节制其对宅基地的过度需求，通过对存量宅基地的整理，满足农民合理住房需求，增加农村产业发展的用地供给，分流对耕地保护的压力，助推乡村振兴。
二、乡村振兴背景下推进宅基地制度改革的深层次矛盾和问题
在全面推进乡村振兴的背景下，稳慎推进宅基地制度改革，要坚持问题导向，聚焦农村宅基地制度突出矛盾和主要问题，精准施策，力争在关键环节和重点领域取得重要进展。首先要弄清宅基地制度突出的矛盾和问题之所在，在此基础上，才能“对症下药”、精准施策。虽然几年来的试点改革取得了积极的进展，但农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题依然存在，促使我们聚焦深层次矛盾和问题的解决，进一步深化改革试点。从深层次考虑，农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅只是表层的问题，其根源于宅基地的集体公有与宅基地的私人使用的矛盾、农民集体所有制土地的生产资料属性与宅基地生活资料属性的矛盾、宅基地的保障性与财产性的矛盾、宅基地的无偿分配与土地资源市场配置的矛盾、宅基地分配的传统性与土地资源利用现代性的矛盾。
（一）宅基地的集体公有与集体成员对宅基地的私人利用的矛盾
宅基地的集体公有与集体成员对宅基地的私人利用之间存在矛盾。一方面，宅基地的集体公有制限制使用人对宅基地的利用只能限于集体成员的家庭生活的住房保障目的，集体成员因家庭生活建造住房才能申请使用集体的宅基地，其房屋所有权和宅基地使用权只能转让给本集体成员，不得向本集体外转让；另一方面，集体成员按照“一户一宅”原则取得宅基地使用权，利用集体所有的宅基地建造房屋，取得房屋的所有权，实现对宅基地的私人利用。由于其房屋所有权的永久性，宅基地使用权也成为长期享有的权利，集体对宅基地的所有权长久地处于宅基地使用权的定限之下，集体不得收回、不得调整宅基地；即使被闲置浪费、房屋被继承，集体也不得收回或者调整宅基地。因此，宅基地使用权作为设定于农民集体土地所有权上的用益物权，尚不能按照所有权与设立其上的用益物权的关系原理相互协调，存在集体所有权对宅基地使用权限制以至妨碍使用权人房屋财产权实现的问题；也存在使用权人的房屋所有权过度限定集体所有权，使集体所有权不能实现的问题。因此，宅基地制度改革应当依据土地所有权与土地用益物权的关系原理，清楚界定集体宅基地所有权与集体成员的宅基地使用权之间的关系，落实集体宅基地所有权，放活农户宅基地使用权，实现农民的房屋财产权。
（二）农民集体所有制土地的生产资料属性与宅基地生活资料属性的矛盾
按照马克思主义的所有制理论，所有制是关于生产资料归属的经济制度，即由生产资料所有者决定生产过程及其产品分配的制度。所有制关系的总合构成社会经济基础的核心部分，决定社会的上层建筑。农民集体土地所有制就是农村的特定社区集体的成员集体不可分割地共同享有土地生产资料的所有制，由本集体的成员集体享有土地所有权。成员集体所有制的本质就是在土地集体公有制的基础上重新实现成员的个人所有制，保障集体成员的生存和发展。土地的自然属性决定土地是农业生产的先决条件的生产资料，也决定了土地是农民居住的生活资料。农民是居住于农村从事农业生产的人，是依靠土地生存的人，农业又是国计民生的基础。因此，集体土地所有制必须从农业生产和农民居住两方面满足农民的土地需要。在现阶段，集体成员以户为单位以土地承包权和宅基地资格权从集体取得土地承包经营权和宅基地使用权，可以实现对集体公有土地的私人利用。分配宅基地的土地在现阶段主要来源于耕地，是从生产资料向生活资料的转化，集体成员按照“一户一宅”原则不断分户分配宅基地必然造成耕地资源的减少，危及农业生产。因此，在集体土地作为生产资料与宅基地的生活资料之间是存在矛盾的。为了保障农业生产、确保粮食安全，当然要严格控制耕地向宅基地的转化；而且，目前耕地已经长久不变地承包给了集体成员，由承包经营权人占有，集体并不占有土地，集体不能收回和调整承包地，也没有以分配宅基地为由收回承包地的权利。因此，在客观上就存在宅基地分配的困难。农村土地主要保障农业生产用地，满足农民生活居住需要的宅基地也必须保障，这是基本民生。宅基地是生活资料，与作为生产资料的土地相比其不能产生经济效益，但民生价值明显。宅基地制度改革必须首先考虑兼顾耕地保护与保障农民合理的住房用地需求。
（三）宅基地的保障性与宅基地的财产性的矛盾
为了保障农民集体成员家庭居有其屋，依法定程序经政府批准，由集体以“一户一宅”原则设定宅基地使用权的方式将宅基地分配给集体成员家庭，集体成员家庭以户为单位享有宅基地使用权，利用宅基地建造住房。宅基地的功能在于保障集体成员家庭居有其屋，而集体成员的房屋具有财产价值，集体成员在实现其房屋财产价值时必须与宅基地的财产价值一并实现，因而宅基地对集体成员也具有了财产价值。当集体成员处分其房屋所有权也就要处分宅基地的财产价值，这与宅基地作为集体成员住房保障的性质就是违背的。因为集体成员处分了宅基地意味着集体成员由此失去了宅基地保障，因此，也就超出了宅基地所有权上设定宅基地使用权的目的范围，为所有权所不许。
（四）宅基地的无偿分配与土地资源市场配置的矛盾
实行集体土地公有制排除了土地私有制，其目的就是为了保障集体成员公平地获得农业土地生产资料和住房宅基地生活资料，由此阻断了农民建房从市场获得宅基地的可能，农民只能以其集体成员资格从集体分配取得宅基地。宅基地的无偿分配取得与土地资源的市场配置就存在矛盾。由于宅基地的分配以集体成员资格为前提，只有集体成员以户为单位才能取得对集体宅基地的使用权。因此，集体成员取得宅基地使用权以后，不能向本集体成员以外转让宅基地使用权，从而限制了集体成员房屋所有权的处分权能的实现，即使房屋闲置成员也无法转让。同时由于宅基地的无偿分配，即使在本集体内部法律不禁止宅基地使用权和房屋所有权的转让，但是，需要宅基地的本集体成员也多是通过申请分配取得宅基地，而不是通过采取买卖房屋的方式受让取得宅基地。无偿取得在一定程度上助长了集体成员通过分户占取集体宅基地资源的欲望，加剧了宅基地需求与耕地保护的矛盾。由于对集体成员人人平等的“一户一宅”的无偿分配，导致大量的耕地转化为宅基地，集体成员取得宅基地建房后，不能通过市场的二次调节实现宅基地和房屋的优化配置，造成了大量的宅基地和房屋的闲置，因此，应当重视宅基地一家一户的无偿分配与土地资源通过市场优化配置的矛盾。而这一问题的根源又在于宅基地使用权分配时的居住保障目的与房屋所有权行使的财产性支配的矛盾。宅基地的分配是按照保障集体成员住房需要的生活资料无偿分配的，不是作为生产资料分配的，因此，宅基地使用权只有使用权能，法律并没有赋予宅基地使用权收益权能，政策禁止宅基地使用权人对宅基地的开发利用，不允许宅基地使用权人对集体外出卖房屋的所有权。但在市场经济条件下，土地资源的财产价值日益凸显，宅基地使用权人在满足居住需要的同时，也希望通过市场实现其房屋的财产价值，取得财产收入，因而具有将宅基地市场化利用的内在动力，由此就引发了宅基地使用权分配时的居住保障目的与房屋所有权行使中的财产价值实现的矛盾。农民对宅基地分配的需求旺盛与利用粗放、闲置浪费都是这一矛盾的体现。在宅基地制度改革中应当明确宅基地使用权是居住保障性质还是财产支配性质抑或二者兼具，在保障性与财产支配性之间厘清其权利界限。
（五）宅基地利用的传统性与土地资源利用现代性的矛盾
随着社会生产力的发展，人类对土地的利用经历了从平面利用到土地立体化、集约化利用的过程。城市的建设用地早已经实现了立体化、空间化的利用。由于农村社会生产力发展相对落后，农村社会生活的居住习惯是集体成员家庭以“一户一宅”为基本生活单元，目前农村土地利用最突出的问题是农村传统村落居住模式下，“一户一宅”无偿分配宅基地和对宅基地的平面利用造成大量的土地浪费。〔３〕农村传统居住模式就是一家一户的村落散居模式。农户通过不断地分户从集体无偿分得宅基地，导致村落规模不断扩大。农户的分散居住难以实现宅基地的集约节约利用，给水排污、供电供暖等公共服务设施难以建设和利用，住房功能和住房品质难以提升。由于对作为宅基地使用权客体的宅基地空间范围界定不清，宅基地使用权人要么无权无序支配宅基地空间，例如城中村和城边村的农民不经规划私自建造多层、高层建筑；要么仅支配宅基地地表，并不支配宅基地空间，例如，边远农村的农民建造单层低层房屋。同时农民“一户一宅”对各自宅基地地表的事实控制和支配使得宅基地的集体所有权主体也无法对宅基地空间进行开发利用，造成空间资源的极大浪费，从而使得宅基地的传统利用方式与建筑用地的现代化立体利用矛盾突出。相对于个别农户的宅基地和房屋闲置而言，宅基地空间建筑资源的浪费更为突出，宅基地的集约节约利用的重点应考虑如何充分利用宅基地的空间资源。在全面推进乡村振兴、实施农业农村现代化的背景下，改革“一户一宅”的传统居住方式，实现宅基地的集约节约利用，就十分必要。
三、对农民户有所居的住房保障方式的改革
（一）实行户有所居住房保障的必要性
上述现行宅基地制度存在的深层矛盾和问题决定了宅基地制度改革的复杂性和长期性，应当按照中央要求，保持历史耐性，先立后破、稳慎推进，防止出现偏差。而这几组矛盾都与“一户一宅”的住房方式有关，都是通过“一户一宅”体现的。虽然“一户一宅”仍将是农村基本的住房保障方式，但在有条件的地区实行户有所居的住房保障则在一定程度上可以克服这些用地矛盾和问题。有的专家分析了农民建房与耕地保护的矛盾，明确指出：“一户一宅制度，走到今天已经难以为继。”“必须明确农村宅基地制度改革的方向，那就是加快建立起既能节约集约使用土地、又能保障本组织成员基本住房用地的新制度。”〔４〕有的学者分析了“一户一宅”的制度困境，明确提出应当取消农村村民“一户一宅”制度，鼓励农民利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅。〔５〕在宅基地的改革试点地区“对宅基地资源比较丰富的传统农区继续实行‘一户一宅’制度；对人均耕地少，二、三产业比较发达的城中村、城郊村，在农民自愿的基础上，探索实行‘统规统建’‘集中统建’‘多户联建’等方式；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，探索集中建设农民公寓和农民住宅小区”。〔６〕“一户一宅”向户有所居的改革就是把农民“一户一宅”自建住房改革为户有所居的住房保障，对农民建房由集体统一规划和建设，将宅基地的公有与房屋私建私用变为农民住宅建设用地公有与房屋公建私用，将农户对宅基地的私人建房支配改为由集体按照规划支配住房建设用地、建造房屋，集体成员农户按照住房分配条件获得购买住房的资格，购买房屋，取得房屋所有权。这样集体成员不再以一户为单位私人支配宅基地，集体统一支配农民住宅建设用地，统一规划和建房，就能处理好土地生产资料和生活资料的配置关系，就能为集体成员的住房保障充分支配土地，打破“一户一宅”的分割使用，实现农民住宅建设用地的集约利用和立体的空间利用，建造现代区分建筑，并且做好给水排污、供电供暖、供气、网络等配套设施，提高住房质量和生活服务质量。集体不再按照“一户一宅”分配宅基地，减去了宅基地申请、审批、划定等管理成本，避免了宅基地的一户多宅、超占多占、闲置等问题，也能够有效防止乱占耕地建房的问题。最为关键的是农民的住房保障以集体的房屋供给和农民个人的房屋所有权实现，不再采用宅基地使用权制度，农户的宅基地资格权以住房保障资格权替代，通过集体的农民住宅建设用地使用权的制度设计和房屋所有权，落实农民住宅建设用地的集体所有权，实现农户房屋所有权；去除宅基地使用权制度下，集体所有权与农户房屋所有权的内在矛盾，使得集体能够对住宅建设用地的地表和空间一体开发、立体支配，发挥土地的保障功能和发展功能，实现土地的住房保障价值和财产价值。同时实行户有所居，也能够为宅基地的有偿退出提供条件。在乡村振兴行动中，将农民户有所居与农村产业发展一体规划，通过户有所居，引导农民将宅基地占用的农村存量建设用地集约节约，用于农村的产业发展，减少对耕地的占用，增加农民的收入，就可以撬动农民对宅基地的退出，解决宅基地退出难的问题。因此，在全面实施乡村振兴战略，实现农业农村现代化的背景下，不宜将“一户一宅”的宅基地使用权制度继续作为农民住房保障的唯一方式，应当允许实行户有所居的住房保障方式。
（二）实行户有所居的可行性
乡村振兴背景下对农民的住房保障方式由“一户一宅”的宅基地供地向户有所居的改革不仅必要，而且也具备改革的条件。《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔１９９７〕１１号）曾经提出：“农村居民的住宅建设要符合村镇建设规划。有条件的地方，提倡相对集中建设公寓式楼房。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔１９９９〕３９号）规定：“农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。”这些文件虽然提出了提倡农村居民点的集中居住和公寓式楼房，但并没有明确提出户有所居。２０１５年１月《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》则提出：“要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。”２０１９年修订的《土地管理法》第６１条第２款规定：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府可以采取措施，按照省、自治区、直辖市的标准保障农村村民户有所居。”《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔２０１９〕１１号）提出：“城镇建设用地规模范围内，可以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式，满足农民居住需要。”可见，在人多地少不能保障“一户一宅”的地区和城镇，实行“户有所居”已经是法律和政策明确规定的，因而是可行的。地方的宅基地制度改革中对农民户有所居的住房保障的实行也多局限于城镇规划区。〔７〕那么城镇规划区外是否可以实行户有所居的住房保障，则需要进一步研究明确。
中央２０２１年１号文件明确提出农业农村现代化规划启动实施，到２０２５年要取得重要进展。在此背景下，应当考虑农村居住现代化的改革。《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔２０２０〕１２８号）指出：“充分尊重农民意愿，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”按照中央２０２１年１号文件的精神，“编制乡村规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建”“加强村庄风貌引导，保护传统村落、传统民居和历史文化名村名镇。加大农村地区文化遗产遗迹保护力度。乡村建设是为民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。”可见对于城市和城镇规划区以外的农民集中居住区建设，政策并没有禁止而是“不提倡、不鼓励”，政策强调的是两个方面：一是保护传统、保持乡村特色风貌、不随意拆并村庄；二是不违背农民意愿。因此，应当正确理解和严格遵守政策，因地制宜。如果是不具有传统价值的村落或者历史文化价值的名村名镇，在尊重农民意愿的基础上，也可以进行保持乡村风貌的现代村落规划。例如，按照村民意愿，出于发展村庄产业的需要，可以规划与当地的自然风光和产业布局相适应的集中居住村落，实行户有所居，将集约节约的宅基地用于发展产业，增加农民收入。怎样做到保持乡村风貌这是规划设计的问题，与户有所居并非当然对立。在城市集中居住区多是超高层建筑，在城镇多为高层建筑，在乡村集中居住区小高层或者多层建筑就可以实现“户有所居”，并达到集约节约土地，又不损害乡村风貌。对于已经彻底空心化的村庄或者因自然原因不适合居住的村庄经法定程序确认确实需要撤并重建的村庄，或者因自然灾害需要重建的村庄，都可以在尊重民意的基础上规划现代居住村落，向中心村庄集中，实行户有所居的集中居住。因此，对于城镇规划以外的乡村能否实行“一户一宅”向“户有所居”的住房保障改革，不能作出不允许的结论，关键是因地制宜，符合政策。
虽然《土地管理法》第６１条第２款是对人均土地少、不能保障“一户一宅”的地区规定的，但从发展趋势而言，人均土地的多少是动态的，不是固定不变的，变化的趋势是人均土地会越来越少。立法的能动性使得法律规范对社会关系的调整应当具有一定的预期性和超前性。因此对本条的解释应作实质解释，其法条本意是强调在人均耕地少、不能保障实现“一户一宅”的地区，应当采取措施保障“户有所居”，其重在强调保障“户有所居”，但不能反过来解释为能够实现“一户一宅”的不得实行“户有所居”。法律只是不要求普遍地实行“户有所居”，但并不禁止愿意实行“户有所居”的地方实行“户有所居”的住房保障。因为实行“户有所居”符合严格保护耕地、集约节约土地的根本立法价值，也符合实现宅基地的住房保障功能的集体所有制目的要求。同时，通过“户有所居”集约节约的土地有利于促进乡村振兴各项产业发展和建设目标的实现。按照规划，在中心城镇或者城边村集约节约的宅基地可以直接转化为集体经营性建设用地，增加农民财产收入；在其他有条件的地区通过中心村庄的“户有所居”节约的宅基地，可以恢复耕地，通过占补平衡的指标交易增加农民的财产收入，也可以发展适合当地的乡村产业。因此，在乡村区域对于农民意愿实行户有所居的，应当允许以至鼓励。只是要做好规划管理，体现和保持乡村风貌，不搞大拆大建。
实行“户有所居”的集中居住重点在城市和城镇规划区内。中央２０２１年１号文件也明确规定：“推进以县域为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设县域。积极推进扩权强镇，规划建设一批重点镇。开展乡村全域土地综合整治试点。推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。”因此，在落实这些政策措施过程中，就应当将农民住房现代化与户有所居的住房保障改革结合起来，统筹规划。例如，为推进在县域就业的农民工就地市民化，增加满足其刚性需求的住房供给，就可以按照户有所居鼓励其有偿退出村庄宅基地或者将村庄宅基地和住房与城镇住房置换，或者享受城镇户有所居住房安置的不得再申请宅基地，从而达到节约土地的目的。对于实行“户有所居”的县城或者中心城镇应当在规划集中居住区时将辐射的周围村庄的村民纳入可安置的范围，允许没有宅基地或者退出宅基地的村民，申请取得进入城镇户有所居的资格。规划为户有所居的区域，就应停止“一户一宅”的宅基地分配，否则就无法实现城镇的集中居住区的户有所居。
户有所居的土地从何而来？不可能采取占用耕地的办法，还是要通过既有宅基地的集约节约解决。如何使得农民能够愿意实行户有所居，关键的问题是要进行土地国情教育，要使农民深刻认识土地资源的稀缺性及其价值的珍贵，认识耕地保护的重要性和所面临的形势的严峻性；认识宅基地的住房保障功能与宅基地的财产价值，认识“一户一宅”的宅基地使用权实现住房保障功能而不能实现宅基地财产价值的局限性，认识把满足农民住房保障与实现宅基地财产价值统一起来的必要性和可能性。为此，在政策上应当把宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市改革，与建设用地占用耕地补偿平衡制度紧密结合起来，与耕地保护和农村产业振兴结合起来，允许对宅基地进行综合整治。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和２０３５年远景目标纲要》明确提出：“深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”〔８〕据此，在农民自愿前提下，通过实行户有所居，将集约节约的宅基地转变为集体经营性建设用地也是符合政策取向的。采用集中居住、户有所居的方式，集体不仅可以使农民自愿地退出闲置的宅基地，也可以使农民自愿地以其粗放利用的宅基地置换户有所居的房屋，集体收回更多的宅基地进行集约利用，并且实现对宅基地空间的支配，从而将节约的宅基地转化为集体经营性建设用地，发展产业，实现农民的共同富裕。如果不实行“户有所居”，无法解决“一户一宅”的粗放利用问题，对宅基地空间集体就无法支配。闲置宅基地集体不能收回，而由宅基地使用权人将多余的、闲置的宅基地进行私有盘活、合作等开发利用，而有的集体成员又不能获得宅基地，这显然是不公平的，也是不符合共同富裕的价值取向的。如果能够将集约节约的宅基地转化为集体经营性建设用地，或者通过占补平衡指标交易增加农民的财产收入，农民就会有实行居有其屋、集约节约宅基地的内在动力，也才能做到农民自愿。政策反对的是违背农民自愿、强迫农民上楼，大拆大建，并不反对农民自愿实行户有所居的宅基地集约节约利用。在宅基地制度改革中一些地方也已经在实行农民户有所居的集中居住改革。例如，北京市京政发〔２０２０〕１５号文件规定：“对具备条件且村民有积极性的乡镇、村，相关区可统一规划，鼓励乡镇村通过集中建设村民公寓、村民住宅小区等方式，引导村民集中居住，实现户有所居。各相关区要结合本区实际制定具体申请政策，申请集中居住住宅的应当是无宅基地的村民或自愿退出原宅基地的村民。”可见，按照该文件的要求，只要具备条件且村民有积极性就应当积极引导其集中居住，实现户有所居。无宅基地的村民可以申请集中居住住宅，有宅基地自愿将宅基地退出的村民也可以申请集中居住住宅。这就为集约节约利用宅基地，盘活宅基地资源提供了地方政策依据。〔９〕对于无宅基地的农民需要解决其户有所居的问题，更为重要的是如何引导已经有宅基地的农户自愿退出宅基地，由“一户一宅”转向“户有所居”，从而实现宅基地的集约节约，为解决无宅基地的农户的户有所居和农村产业发展腾退出更多的土地，从而有利于优化土地资源配置，助推乡村振兴战略的实施。实施户有所居可以在农村地区打破社区限制，实现宅基地资源与户有所居的调节。〔１０〕
四、实现户有所居的路径
农民住房的保障方式可以采取由农民集体为集体成员自己建造住房提供宅基地，也可以采取由集体或者国家为农民提供住房的方式。前者是“一户一宅”的保障方式，后者是户有所居的保障方式。“一户一宅”的宅基地保障方式以集体成员享有对集体所有的宅基地的使用权和自建住房所有权为基本的制度设计。户有所居的保障方式一般是指由集体或者政府利用集体或者国家所有的住宅建设用地统一规划和建造住房，集体成员以户的名义分配取得对集体或者国家建造住房的购买资格，购买取得房屋所有权；也有集体直接给集体成员分配房屋使用权的。户有所居的实现路径一是通过县级人民政府实施，一是通过农民集体经济组织实施。
（一）县级人民政府实施农民户有所居
县级人民政府实施农民户有所居主要有两种情况，一种情况就是２０２１年中央１号文件提出的：“推动在县域就业的农民工就地市民化，增加适应进城农民刚性需求的住房供给。”农民在县域就业并且就地城镇化，就没有必要在原村庄按照“一户一宅”模式建造住房，就应当在城镇实现其户有所居的住房保障。对于异地进城农民工，其举家迁入就业城市的不要求其退出宅基地；有家庭成员还在农村的，仍然可以申请分配宅基地建房。〔１１〕这主要是出于因不确定的未来风险异地农民工可能返回原籍时能够回得去的考虑。而对于在县域就业的农民工，如果能够在县城就地城镇化，就无需考虑其回不去的问题；即使其在农村仍然有承包地，也不会因为住在县域城镇影响其回乡耕作。因此，在县城供给住房实现户有所居的，其在农村没有分配宅基地的就应当不再分配宅基地，已经拥有宅基地的自愿退出农村宅基地，才能获得在县城购买进城农民保障住房的资格。考虑到在县城就地城镇化的进城农民并未在农村获得宅基地或者自愿退出了宅基地的具体情况，没有自己所有的住房的，对其住房供给应当实行保障性住房政策。所谓保障性住房就是按照省、自治区、直辖市规定的标准满足进城农民的基本住房需要，并给予价格优惠的政策。根据各地的不同情况，可以采取国有划拨土地上建造的成本价销售的经济适用房供给，也可以采取在标准面积范围内实行价格补贴的商品房供给。在县城取得住房的进城农民实行住房的就地城镇化，不再享有农民集体成员的宅基地使用权资格，其住房所有权按照城市房屋所有权和住宅建设用地使用权的政策和法律处理，属于经济适用房的适用经济适用房政策，属于商品房的适用商品房的法律。另一种情况是《土地管理法》第６２条第２款规定的“人均土地少，不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。这里明确规定的是由县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上采取措施，这里的采取措施并不是由县级人民政府给农民盖房子，而是规划、引导、协调农民建立集中居住小区等措施。由于在本地区人多地少已经不能以各个特定集体的宅基地对本集体成员实行“一户一宅”的住房保障，因而应当从县域整体规划农民户有所居的住房保障，由县级人民政府决定停止“一户一宅”的宅基地分配，统一规划农民住宅建设、解决农民住宅建设用地。〔１２〕有的村庄由于土地征收导致土地减少不能实行“一户一宅”，县级人民政府利用征地安置，规划集中安置社区，实现户有所居。〔１３〕县级人民政府在多个集体间统筹规划，在规划的农民住宅建设区可以在集体之间进行土地调整，形成集体共建住宅区。对规划为农民住宅建设区的土地，也可以采取由被规划的农民住宅建设用地的所有权主体出资集体建设用地，房屋建成后按照户有所居的原则出售给具有购房资格的农民，集体所有权人获得出资利益，购房农民取得房屋所有权的同时，取得农民住宅集体建设用地使用权。对于城市社区集中安置社区，则可以由政府征收的国有建设用地建设农民户有所居安置住房。
（二）农村集体经济组织实施农民户有所居
农村集体经济组织作为农民集体所有权行使的代表，为保障本集体成员住房可以采用“一户一宅”的宅基地保障方式，也可以尊重集体成员的意愿采取户有所居的保障方式。实际上，由集体经济组织保障本集体成员户有所居在现实中是一直存在的。例如，河南省新乡市的刘庄村，从１９７６年就开始为本集体成员建新村楼房，经过五年建设，到１９８１年共投入了１４４万个义务工，拆除了全部旧房，建起了１４００间单面双层向阳楼房，全村人均住房面积达到２３．５平方米。２０００年，刘庄村开始规划第三代农民公寓（别墅）。按照生活城市化规划建设，新规划的４００套现代公寓，每户４层、４７２平方米，人均１２０平方米，配有中央空调、宽带网、花园、现代化家具、闭路电视、电话、车库、集中供热、供气等设备齐全。〔１４〕河南省漯河市的南街村建设共产主义小社区，１９９３年为村民兴建高标准住宅楼，大套三室一厅９２平方米、小套两室一厅７４平方米，室内统一配备了中央空调、家用电器、家具等，〔１５〕按照人口居住需要供给式分配村民住用，因家庭人口增加需要调换的再由集体按照分配标准调整分配。这些集体实行户有所居的房屋所有权属于集体，村民住用集体分配的房屋。在乡村振兴战略实施过程中，应当允许农村集体经济组织根据规划和本集体成员的意愿选择适用“一户一宅”或者户有所居。在集体成员自愿的基础上，集体经济组织可以提出申请，经乡镇人民政府同意，并报请规划主管部门批准，按照村庄规划统一建造农民住宅，实行集体成员住房的户有所居。可以通过统一规划对旧村庄实行集中居住的改造，实现户有所居；也可以对需要新增宅基地建造住房的村民停止宅基地分配，由集体统一规划建造住房实现户有所居。〔１６〕例如，在一个村范围的多个村民组共建住宅区，可以利用村农民集体所有的土地建设农民住房，也可以将村民小组的土地通过对调、补偿、经营性建设用地指标置换等方式调整为村集体所有建造农民住房。也可以是规划区内相近的几个村集体的联合共建。规划的农民住宅建设用地一般是规划区内的村庄整理、集约节约的宅基地，占用耕地的必须严格遵守耕地保护的法律规定，通过对宅基地或者集体建设用地复耕实现占补平衡。在住宅规划区内集体建造或者集体联合建造的户有所居的农民住宅，本集体成员或者联建集体的集体成员以其户有所居的住房分配资格取得房屋的购买资格，以成本价或者优惠价格购买住房，取得房屋所有权，随房屋所有权的取得同时取得农民住房土地使用权。集体组织实施户有所居可以采取宅基地股份合作社的方式，引导集体成员将宅基地入股到合作社，按照入股面积折合享有合作社的土地股份，经统一规划后，利用宅基地及其空间建造住房，满足户有所居后，对集约节约的土地转变为集体经营性建设用地，进行产业开发，入股宅基地的合作社成员则依据其股份参与合作社的管理和盈余分红，宅基地的空间股份则由集体所有权人享有，集体成员享有集体收益分配权。〔１７〕宅基地股份合作社的特点在于打破了“一户一宅”的私人分割利用的限制，使得宅基地的集体空间得以整体规划利用，从而既保障户有所居，又能实现土地的开发价值，增加农民收入。
五、实现户有所居的制度保障
（一）农民户有所居的规划制度
农民住房无论“一户一宅”的宅基地建房还是户有所居的农民住宅建设都必须符合集镇规划、村庄规划，按照规划合理布局，综合开发，配套建设。编制土地利用规划或者国土空间规划是各级人民政府的职责，下级土地利用规划应当遵照上一级土地利用总体规划编制。农民住房的规划主要在县级人民政府和乡镇人民政府编制的县级土地利用总体规划或者乡镇土地利用总体规划。县级土地利用规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地利用条件，确定每一块土地的用途。土地利用总体规划经批准后必须严格执行，与土地利用总体规划相衔接编制村庄规划和集镇规划。村庄规划或者集镇规划对农民居住用地作出安排。《土地管理法》第６２条规定，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。虽然本规定只规定了土地利用总体规划、村庄规划统筹并合理安排宅基地，但在解释上也应包括集镇规划和对农民住宅建设用地的统筹安排。因为《土地管理法》第６２条第２款已经明确规定了户有所居的住房保障形式，在改革过程中户有所居主要实行于城镇范围，村庄范围也有实行户有所居的。虽然实行户有所居的土地和宅基地都是保障农民住房的建设用地，但二者有不同特点。宅基地是按照“一户一宅”原则分配给农民个人自建房屋的土地，而户有所居使用的土地是由集体统一建造农民住宅的建设用地。因此，对这一法律规定的解释应当包括集镇规划和农民住宅建设用地。编制乡镇土地利用总体规划、村庄规划、集镇规划应当统筹并合理安排宅基地和实行户有所居的农民住宅建设用地。依据《土地管理法》规定的规划编制原则，县级人民政府或者乡镇人民政府对农民户有所居住房建设用地的规划应当与农村生态保护和农村的全产业布局相适应，应当与农村产业发展和城乡融合发展引发的人力资源流动人口的住房一并规划，与集体经营性建设用地统筹规划。农民住宅建设用地具有宅基地的住房保障性质，但不具有“一户一宅”的房屋自建性质，也不限于地表平面和低层空间的利用，而是以集约式立体空间利用建造区分建筑物。由于宗地上建房容积率的增加，可以建设农民住房，同时也可以开发利用、建造其他用途的房屋，因此，对农民住宅建设用地的规划不限于特定宗地的地表规划，可以进行空间规划；在规划农民住宅建设，实现土地的住房保障功能的同时，也可以规划其他合理的开发用途，实现土地财产功能。例如，在优先保障农民住房的前提下，可以规划建造服务乡村外来务工人员租赁性住房，服务乡村产业发展。也可以将乡村产业中适合与农民住宅区配套的项目一体规划，例如，适于在住宅区进行的工业项目、乡村旅游业的游客住宿项目等。这样就可以规划农民住宅、其他住宅和农村产业开发的综合项目，达到对土地的综合利用，发挥综合效益，实现土地的住宅保障功能和要素开发。目前的宅基地改革政策鼓励农民将集约节约的宅基地增加集体经营性建设用地。通过科学规划，引导农民通过集中居住的户有所居方式将集约节约的宅基地转为集体经营性建设用地，发展集体经营性产业；农民能够从集体经营性产业中获益，农民就能够有积极性参加户有所居、集约节约宅基地，并将集约节约的宅基地用于产业发展。〔１８〕因此，可以规划户有所居的农民住房与开发性项目用房在一宗土地上的一体建设。作为农民住房和产业经营的综合项目可以由一个集体经济组织建设或者多个集体经济组织联合建设。一个村民小组集体不具有规模优势的，可以由村集体组织全村的村民小组进行统一规划，村集体不具有开发优势的可以多村联合规划开发。例如，金华市婺城区白龙桥镇龙蟠村、雅姜村、让长村、后童村、择住邻村等５村联建的农民公寓，按资分配。其中龙蟠村出资１６００多万元，其余４村每村投资１００万元。项目占地８亩，坐落于龙蟠村，将按现代住宅小区标准建设，共有３幢７层楼房，其中１～２层为商业用房，３～７层为住宅用房。不仅能解决村里６０户农户的住房问题，预计每年有１１０万元租金收益，而且能增加各村集体经济收入。联建农民公寓，不只是传统的拆旧村建新村，而是要通过重新整合和集约使用土地资源，统一规划建设农民公寓，形成大型的农民集中居住区，发展生活圈，实现村民在居住环境、管理秩序、经济和文化发展等方面与城市的全面融合，推动全面实现乡村振兴。〔１９〕因此，我们不仅要强调户有所居必须符合规划，而且要重视发挥规划对户有所居的引领和保障作用。目前的问题是许多村庄没有村庄规划，有村庄规划的也面临在乡村振兴形势下的调整，在这种情况下又要求各个乡镇一个窗口服务、方便宅基地审批、应批尽批，这就可能出现没有规划情况下的无序批地状态，而等将来规划作出时农民住宅用地已经被宅基地占用了；但乡村规划的编制又需要与上位规划的衔接，因此，在上位规划没有出台的情况下，如何解决乡村规划与上位规划的衔接就是必须解决的问题。最根本的是尽快地先出台上位规划，但客观上上位规划出台需要一个过程。“已有村庄规划的，要严格落实。没有村庄规划的，要统筹考虑宅基地规模和布局，与未来规划做好衔接。”〔２０〕因此，在农民有意愿且有条件实施户有所居的地区，在村庄规划实施之前应当暂停宅基地审批，以免将来规划的户有所居无法实施。在符合规划和立项审批的前提下，依据农民户有所居项目，建设的农民公寓式住房，是区分建筑物。因此，应当建立户有所居房屋的建设管理制度，依据《中华人民共和国建筑法》的规定，办理农民住宅建设的建筑工程施工许可，加强工程发包与承包、建筑工程监理、工程质量管理等，确保房屋安全。
（二）农民住宅建设用地集体所有权
在“一户一宅”的住房保障方式中最主要的制度设计是宅基地使用权，其内容构成包括：宅基地使用权是在农民集体土地所有权基础上为集体成员设定的用益物权；宅基地使用权的主体是本集体的成员，决定了宅基地使用权是具有身份性的财产权；宅基地使用权的设定目的是保障集体成员家庭生活住房；宅基地使用权的权能是占有、使用集体所有的宅基地建造住宅及其附属设施；宅基地使用权的设定须经法定程序由政府批准后，由集体无偿分配取得；宅基地使用权没有期限，由集体成员长期使用；宅基地使用权受到限制，宅基地使用权人不得向本集体以外的主体转让房屋所有权。正是在这样的制度下，随着城镇化和城乡一体化的资源融合发展，土地资源愈来愈紧缺，客观上已经没有更多的土地来满足农民“一户一宅”的住房需求，也不允许继续“一户一宅”自建住房的土地粗放利用。虽然通过宅基地的“三权分置”改革，意图改变因宅基地使用权的集体成员身份限制对农民房屋财产权实现的障碍，但是即使剥离成员身份的限制允许宅基地随房屋所有权转让，也无法对“一户一宅”下的宅基地实现集约节约利用。同时因为“一户一宅”的宅基地无偿分配和使用，以及保留进城农民的宅基地使用权、承包经营权、集体收益分配权的城镇化政策，农民也就不可能自愿有偿退出宅基地，宅基地闲置的问题难以从根本上解决。户有所居住房保障的制度设计，则要在实现农民住房保障目的的同时，实现宅基地的集约节约利用和城乡资源的融合利用。因此，采取户有所居的住房保障方式，集体土地对农民住房的保障功能的实现，不是以农户宅基地使用权制度实现，而是以农民住宅建设用地的集体所有权实现。对户有所居住房的建造由集体土地所有权主体利用集体所有的农民住宅建设用地进行建造，是其农民住宅建设用地所有权的行使。可以是一个特定集体为本集体成员建造，也可以是数个农民集体联合为本集体成员建造。在同一宗集体土地上可以规划综合项目，由集体一并行使农民住宅建设用地、公共设施建设用地、集体经营性建设用地的所有权。满足户有所居住房以外的房屋则属于集体经营性建设用地的开发建设的商用房屋。按照国家房地产政策，集体土地主要是农业用地，集体所有的宅基地可由农民利用自建自住房屋，不得商业开发；集体经营性建设用地限于工业、商业用地，也不能进行商业住宅开发。目前试点政策允许利用集体建设用地建设租赁住房。〔２１〕因此，满足户有所居住房以外的房屋可以由集体按照租赁房屋管理的规定经营出租，满足城市人到乡村创业或者生活居住的住房需要。
（三）农民住宅建设用地使用权
农民住宅房屋建造完成后，本集体成员或者联建集体的集体成员以其住房分配资格取得对户有所居房屋的购买资格，以成本价或者优惠价格购买住房，取得房屋所有权，随房屋所有权的取得同时取得农民住房建设用地使用权。集体成员从集体取得房屋所有权随同取得的农民住宅建设用地使用权，应当是在集体土地所有权上设定的用益物权。其内容是集体成员以取得并拥有户有所居房屋所有权为目的，对集体所有的农民住宅建设用地占有、使用、收益的权利，其行使随同房屋所有权行使。户有所居的房屋所有权为建筑物区分所有权，其建设用地使用权也随同建筑物区分所有权行使。集体成员住宅建设用地使用权的制度设计可以有两种设想：一是同宅基地使用权一样的无偿分配，一是实行有偿使用。在推行户有所居的初期，居住者初始取得房屋所有权是以集体成员资格或者村民资格为前提，符合户有所居条件从集体取得的保障性住房，应当保持与宅基地类似的取得方式，如果已经改革实行新增宅基地有偿分配取得的地方，对户有所居的住宅建设用地也应有偿使用；〔２２〕如果尚未实行新增宅基地有偿使用的，户有所居的住房建设用地应当无偿使用。农民住房建设用地无偿使用的，集体成员以户有所居购房资格购买房屋不含住宅建设用地使用费。原则上应当限制不具有户有所居住房资格的人取得农民住宅建设用地使用权。如果政策允许房屋所有权人向本集体成员以外的人或者不具备购房资格的集体成员出卖房屋所有权，买受人应当按照市场价格从集体取得建设用地使用权；其取得的住宅建设用地使用权应当有期限限制，参照城市住宅建设用地使用权的年限应规定７０年的期限；期限届满可以自动续期，建设用地所有权人可以依照法律规定收取续期使用费。农民住宅建设用地不同于宅基地，在房屋建设阶段是由集体所有权支配的，只有居住户取得了房屋所有权时随同取得建设用地使用权，并且建设用地使用权随着房屋所有权的处分而处分，不存在像宅基地使用权的取得审批、超占、空地、闲置以及离开房屋所有权的改建、扩建、重建等独立支配问题。因此，应当在法律规定上与宅基地区别对待。《土地管理法》只规定了宅基地和宅基地使用权，适应户有所居住房保障方式的改革，《土地管理法》还应当规定农民住宅建设用地使用权制度。
（四）农民住房资格权
农民户有所居的住房资格权类似农户的宅基地资格权。宅基地资格权是指一般只有集体成员才能为建造住房取得对集体所有的宅基地的使用权，即集体成员申请取得集体所有的宅基地的使用权的身份专属性。宅基地“三权分置”政策的农户资格权，就是指在允许没有身份限制的社会主体利用宅基地的情况下，农户能够保持其宅基地使用权取得的身份专属性。〔２３〕农民住房保障本来是采用“一户一宅”的宅基地使用权模式的，但由于人均土地少，不能满足“一户一宅”的就实行户有所居的保障模式，农民从集体申请分配宅基地的资格权就转化为申请分配住房的资格权。农民住房资格权来源于本集体的成员权，是集体成员获得户有所居住房保障的权利，在本质上是身份权，不是财产权，是财产取得权，即对户有所居住房的取得权。其客体是政府或者集体对户有所居住房的管理分配行为。具有本集体成员资格是申请取得户有所居住房的前提资格，同时还必须具备获取的条件，即符合宅基地申请分配条件没有分配到宅基地，或者为了申请户有所居住房退出宅基地，也没有其他住房。户有所居住房资格权的行使，由符合资格条件的农户向所在集体申请，报乡级人民政府审批。宅基地资格权是获得户有所居保障性住房的身份性权利，不具有转让性。如果采取宅基地使用权入股合作社实现户有所居的，入股宅基地使用权取得的股份权就是农户享有户有所居房屋分配资格权的依据，因为入股的原宅基地使用权是经过有批准权的人民政府审批过的用益物权，因此，入股宅基地使用权取得的住房资格权直接依据股份权产生，不需要再报乡镇人民政府审批。农民住房资格权的行使就是按照户有所居住房的分配方案确定的方式取得住房的权利。一般情况下是一种购买住房的资格，要按照买卖住房的方式取得住房的所有权。如果分配方案确定对户有所居住房向具有资格的本集体成员无偿分配的，资格权人则可以无偿分配取得房屋，但这种情况下取得的是房屋的使用权。
（五）户有所居房屋所有权
在“一户一宅”的宅基地使用权住房保障模式下，农户依据宅基地使用权建造房屋并取得房屋所有权。在户有所居的住房保障模式下，住房为区分建筑物，农户取得住房的建筑物区分所有权，依据建筑物区分所有权的规定行使其所有权。“一户一宅”模式下，农户房屋所有权的买卖因宅基地使用权的身份性而受到限制，房屋所有权只能在本集体内部买卖，向本集体以外的买受人转让房屋所有权则不被允许。户有所居模式下，农户房屋所有权的取得是依据住房资格权购买取得的房屋所有权，其与农民“一户一宅”自建房屋所有权的相同点在于都是以集体成员资格为基础取得的保障性住房，因此，在权能上会受到限制，限于居住目的。房屋所有权的买卖限于本集体成员之间，不得向集体外的人买卖。在宅基地使用权制度的改革中，试点政策允许在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，返乡下乡人员和农民合作改建自住房，但仍然严格禁止城市人购买农民房屋和宅基地。〔２４〕返乡下乡人员对改建的自住房是否享有所有权，政策并不明确。从法理而言，在符合宅基地管理规定和相关规划的前提下，因建造事实就可以取得建造房屋的所有权，但从宅基地的农民集体所有权和宅基地使用权主体的本集体成员的身份专属性而言，非集体成员并不能因与宅基地使用权人的合作建造取得房屋的所有权。返乡下乡人员与农民合作改建自住房屋权利的性质，在现有政策框架内应当解释为按照合作建房协议享有的使用权，在实质上合作建房是一种宅基地租赁性质的协议，宅基地使用权人依照协议提供宅基地，下乡返乡人员出资建造房屋双方按约定份额使用，宅基地使用权人的使用利益就相当于租金。如果比照宅基地租赁其使用期限最长为２０年，但考虑到下乡返乡人员到农村创业往往是出于在农村生活养老的目的，２０年期限不足以实现其生活目的，因此，应当将下乡返乡人员合作建造的自住房屋的使用权物权化，其自住房屋的性质符合《民法典》第３６６条规定的居住权满足生活居住需要的目的，可以赋予该权利居住权的效力。但是《民法典》规定的居住权是指对他人的房屋的居住，而在这一合作建房关系中，房屋并不是宅基地使用权人所有的房屋，而是下乡返乡人员建造的。下乡返乡人员是为了自住建房，以对他人宅基地的居住权为基础享有对自建房屋的居住权，其自建房屋的所有权则作为对宅基地使用权人宅基地的居住权对价，应归宅基地使用权人或者也可以由居住权合同约定居住权终止时双方的权利义务。对这一特殊的居住权内容应当在法律制度上作出新的规定，并在居住权合同中作出约定，赋予合作建房人对房屋和宅基地权利的居住权效力，其期限就可以长于２０年或者为居住权人死亡时届满。这样解释合作建房的房屋和宅基地权利的性质与禁止城市人购买农民房屋和宅基地的法律价值是协调的。否则，就会出现禁止城市人购买农民房屋所有权和宅基地使用权，又允许城市人下乡返乡与农民合作建房取得所有权的价值矛盾。比照这一政策农户取得的户有所居房屋因其属于保障性住房，在所有权行使上也应当限制于保障性生活居住目的，其可以向返乡下乡人员出租或者为其设定居住权。与宅基地不同的是，宅基地除房屋基地外还有宅内空地，以及宅基地的空间，这些部分的利用涉及集体利益，特别是空间的开发利用属于集体所有权的内容，限制房屋向本集体外出卖就是为了维护集体对宅基地空间的利用利益；而户有所居住房的建设用地集体已经进行了整体的空间利用，因此，对外出卖房屋，并不影响集体对建设用地的空间开发利益，只要随房屋买卖，集体以外的买受人支付了集体建设用地使用费，并明确了建设用地使用权的期限，也就实现了集体建设用地所有权的利益。因此，对户有所居房屋的流转应当比“一户一宅”房屋的流转限制宽松，可以允许向集体以外的买受人出卖。但要坚持户有所居房屋的住房保障性质，应当区别于商品住宅，对本集体以外的买受人的范围可以作出限制，例如，返乡下乡人员自住房屋，符合户有所居购房资格的人员等。对户有所居房屋是否允许所有人向本集体外出卖以及买受人的范围，应由实施户有所居的县级人民政府决定，或者由实施户有所居的农民集体提出意见，由县级人民政府批准。
六、结论
在实施乡村振兴战略的背景下，农村宅基地制度存在的矛盾和问题可以通过户有所居的农民住房保障得以解决，应当在尊重农民意愿和符合规划管理的前提下，综合保障农民住房、振兴农村产业和严格保护耕地的需要，可以将户有所居作为保障农民住房、实现土地集约节约利用的一种方式，在城镇规划区重点推行；在城镇规划区外的乡村的推行，应当因地制宜，充分尊重农民意愿，严格规划管理，保持乡村风貌，不搞大拆大建。适应户有所居的住房保障改革，应当建立和完善村庄规划制度、农民住宅建设用地集体所有权制度、农民住宅集体建设用地使用权制度、农民户有所居购房资格权制度、农民户有所居房屋所有权制度等法律制度。
〔１〕魏后凯、黄秉信：《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（２０１８－２０１９）》，载魏后凯、杜志雄主编：《中国农村发展报告———聚焦“十四五”时期中国的农村发展》，中国社会科学出版社２０２０年版，第２９页。
〔２〕魏莉华等著：《新〈土地管理法〉学习读本》，中国大地出版社２０１９年版，第１８５页。
〔３〕韩松：《宅基地立法政策与宅基地使用权改革》，《法学研究》２０１９年第６期，第７７页。
〔４〕陈锡文：《农村宅基地制度的特殊性及改革的复杂性》，载陈文胜编著：《论道大国“三农”———对话前沿问题》，中国农业出版社２０２１年版，第２９、３２页。
〔５〕申惠文：《农村村民一户一宅的制度困境》，《农业经济》２０１５年第１２期，第７４页。
〔６〕贺大水、高强：《农村宅基地改革研究》，《理论探索》２０１８年第４期，第９１页。
〔７〕例如，《义乌市农村宅基地取得置换暂行办法》第９条规定，城镇规划建设用地红线范围内的村庄，实施城乡新社区集聚建设，确保农民“户有所居”；城镇规划建设用地红线范围外的村庄，实施农村更新改造，推行“美丽乡村”建设，落实“一户一宅”。（义委改〔２０１６〕１号）《金寨县农村居民建房用地管理暂行办法（修订）》（金宅改组〔２０１６〕６号）规定，土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界范围内，原则上不再进行单宗宅基地分配，鼓励集中建设农民新居。土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围外的传统农区，继续实行“一户一宅”的宅基地分配制度。
〔８〕《土地管理法》第６２条第６款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”
〔９〕《泸县农村村民建房审批管理暂行办法》（泸县府发〔２０１７〕６３号）第８条规定：“一户一宅向户有所居转变的原则。保障村民合法公平的使用宅基地建房，人要归户，户有所居。并通过有偿使用、有偿跨区等办法，实现村民户有所居。”第９条规定：“符合规划的原则。符合城市、镇、村建设规划、土地利用总体规划。按照‘适度规模，组团式，田园型’新农村聚居点建设。”第１３条规定的建房申请不予批准的情形，第（五）项是“在城镇、村庄列入近期建设、改造项目控制范围内申请建房的”。可见，村庄列入近期建设、改造项目控制范围内，就不批准村民的建房申请，就应实行户有所居，户有所居的范围也包括村庄。《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》（义土改〔２０２０〕１号）第２条规定：“本办法适用范围为实施城乡新社区集聚建设和异地奔小康建设范围外的村庄。”
〔１０〕例如，《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》（义土改〔２０２０〕１号）第３１条规定：“城镇开发边界外的保留村，有条件的要鼓励多村整合，对确需保留的有发展优势和特色价值的村庄，应按照村庄规划做好保护、传承和发展，并加强基础设施更新、旧房风貌整治，环境景观建设，突出义乌地域建筑特征、时代特色、乡土风情。鼓励到就近的中心村或镇区（中心城区）实施多层、高层住宅集中联建安置。”可见，通过中心村镇的户有所居，就可以解决传统保留村庄没有宅基地的村民的居住保障问题。又如该办法第４３条规定：“自愿退出宅基地资格权后购买商品房、新社区集聚高层住宅或者政府回迁房的农户，其宅基地资格权可以由所在地镇街农村土地整备公司统一组织公开调剂。宅基地资格权调剂结果由调出方镇街确认后重新登记发放宅基地资格权益凭证，并报农业农村局、自然资源和规划局、行政执法局备案。调剂所得的宅基地资格权可在本地安置，也可以跨村安置。宅基地资格权调入方必须为本村宅基地审批或安置对象，以及本市域范围内的村级集体经济组织成员，且在同一行政村内调入后的面积不得超过最高户型面积。”
〔１１〕《土地管理法实施条例》第３６条规定，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
〔１２〕《北京市丰台区关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的实施办法（试行）》（丰政办发〔２０２１〕１号）第７条规定：“丰台区全部村庄均为城镇集建型村庄，应通过农村城市化建设推进村民整体搬迁上楼、集中安置，原则上不再新增宅基地。参照农村城市化建设过程中村民回迁安置标准，在编制项目规划综合实施方案中合理预留回迁安置房建设用地、合理安排建筑规模指标，通过土地一级开发、棚户区改造、旧村改造、环境整治、重点工程项目等方式带动回迁安置。”第８条规定：“已取得北京市保障性住房资格且无宅基地的家庭，可纳入我区居民住房保障体系。”
〔１３〕笔者调查的陕西省西安市高陵区人民政府，自２０１６年１０月土地改革三项试点统筹开展以来，负责实施征地项目２８个，面积２６０７．２４９亩，拆迁安置群众５５１４（按照统筹办每户平均３．３人计算）人。政府投资６０．８２亿元，集中建成曹家、安家、田家、船张、桑家、城区、城西等７个城市社区，安置群众１６７１户，人均房屋面积５５平方米（建设成本３３００元／平方米），农户用宅基地“资格权”获得价值１８．１５万元的城市住房。在土地征收安置中，凡城市规划区内实施征迁的农户，不再重新审批安置宅基地，而采取农民宅基地“资格权”置换城市住房，统一安置到政府统建的“城市社区”居住，同时农民的农村集体经济组织成员身份不变，仍保留土地承包经营权、集体收益分配权等权利。这一制度创新，大量节省了政府征迁中过渡费支出，有效保障了被拆迁群众居住权，极大改善了群众居住和生活条件，也节约了宝贵的土地资源。如西安高陵生活垃圾无害化处理项目征地１５４．４３亩，将张卜街办３３８户拆迁群众指定安置到曹家社区，耿镇街办１３９户拆迁群众安置到安家社区，人均获１８．１５万元货币补偿和５５平方米安置房，节约占用土地１４３亩。
〔１４〕赵智奎主编：《史来贺精神与刘庄村之路》，社会科学文献出版社２０１３年版，第１２页、第２５９页。
〔１５〕盛干宇：《中国南街村》，中共中央党校出版社２０１３年版，第３６８页。
〔１６〕《北京市丰台区关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的实施办法（试行）》（丰政办发〔２０２１〕１号）第９条规定：“对具备条件且村民有积极性的街乡镇、村，可通过统一规划，鼓励街乡镇、村通过集中建设村民公寓、村民住宅小区等方式，引导村民集中居住，实现户有所居。”
〔１７〕２０１７年８月２５日，河北省出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（冀发〔２０１７〕２１号），提出积极推进集体资源性资产股份合作，引导发展农宅股份合作。张家口市尚义县南壕堑镇十三号村２０１５年成立了全市首家农村宅基地合作社，以不改变农村集体土地所有权为前提，对闲置宅基地精准测量，宅基地使用权、入社后的股份权、建设房屋的产权全部确权到户，保障户主利益，通过以地入社、按地占股、以股分红机制，３８户村民加入宅基地合作社，集中连片闲置宅基地１８亩。在宅基地治理区建起３８套具有陕北风情的农家饭店。成立旅游开发公司，当年该村接待游客２万人次，村民人均增收３０００多元。张家口新闻网，ｈｔｔｐ：／／ｓｚｂｋ.ｚｊｋｎｅｗｓ.ｃｏｍ／ｓｈｔｍｌ／ｚｊｋｋｒｂ／２０１６０３２３／３４０６８０.ｓｈｔｍｌ，２０２１年８月７日访问。
〔１８〕《义乌市农村有机更新实施办法（试行）》（义土改〔２０２０〕１号）第３１条规定：“在核定的村庄建设用地规模范围内，在符合国土空间规划和确保户有所居的前提下，农村有机更新节余的建设用地，允许规划为集体经营性用地，与本办法第２７条规定的村庄公共服务设施用地当中的经营性设施用地一并科学规划开发利用，壮大村集体经济。”
〔１９〕周垚、杨晓峰：《金华白龙桥联建农民公寓助力美好生活》，浙江新闻客户端，ｈｔｔｐｓ：／／ｚｊｎｅｗｓ．ｚｊｏｌ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｚｊｎｅｗｓ／ｊｈｎｅｗｓ／２０２１０２／ｔ２０２１０２０１＿２２０５５８８９．ｓｈｔｍｌ，２０２１年２月１日访问。
〔２０〕参见《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发〔２０２０〕１２８号）。
〔２１〕２０１７年８月２１日，国土资源部及住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔２０１７〕１００号）确定１３个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
〔２２〕“从试点地区看，无论是占用新增建设用地还是利用存量建设用地，宅基地无偿取得的分配方式都难以为继，开始探索有偿取得方式。具体来看，宁夏平罗探索本集体经济组织成员按成本有偿取得宅基地；浙江义乌等对宅基地取得实行择位竞价，共收取有偿择位费３０多亿。”贺水达、高强：《农村宅基地制度改革研究》，《理论探索》２０１８年第４期，第８９－９０页。
〔２３〕宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，《法学评论》２０１８年第４期，第１４９－１５０页。
〔２４〕《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔２０１６〕８４号）支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和农民合作改建自住房。参见《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔２０１９〕１１号）。
