内容摘要：水资源所有权是水资源分配及利用的基础。当今绝大多数立法例都将水资源归国家、州、全民所有，而非私人所有。水资源全民所有并非民法上的共有及合有，而是类似于总有。作为非法权概念的水资源全民所有需要过渡到宪法上国家所有权以获得法律保护，宪法上国家所有权则需要进一步转化为民法上国家所有权才能使水资源作为民法上所有权的客体。伴随着主权国家向国家法人的主体转化，水资源国家所有权的性质亦实现了转变。这为在其上设置用益物权性质的水权提供了可能，从而保障了水资源效用的最大发挥。
关键词：水资源所有权；全民所有；总有；宪法上国家所有权；民法上国家所有权
解决异常严峻的水资源危机已迫在眉睫，这是涉及法律、经济、政治等多个领域的问题。从学者对美国、日本、澳大利亚、新西兰等国水资源的研究来看，均通过政府和市场的结合来配置水资源，从而最大限度发挥其效益，可持续地利用水资源。然而，无论是继续沿用传统——维持行政权力在水资源配置中的核心地位，还是寻求突破——增强市场在其中的作用，都需要明确一个前提，即水资源所有权的归属。如John R. Teerink所言，“水资源所有权是水资源分配及水资源利用的基础”。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第123条首次将水权纳入了用益物权的范围，研究其得以派生的母权——水资源所有权因而更加具有现实意义。若无水资源所有权作为权源，水权就成了“无源之水，无本之木”。水资源所有权归属的界定是研究与水资源相关的一切法律问题的逻辑前提。
一、水资源国家或全民所有——基于比较法考察
水资源是一个总括性概念，既包括地表水，亦涵括地下水；既包括液态之水，又包括气态和固态之水。法律调整的水资源是指“人类可以控制、利用的天然水资源，包括大气降水形成的地表径流、流入江河、湖泊、沼泽和水库中的水，以及渗入地下的地下水。”如无特别说明，水资源在本文仅指淡水资源，不包括海水等非淡水资源。这里从比较水资源归属立法的视角来为水资源国家所有权之认定提供理论与制度依据。
（一）大陆法系主要国家和地区水资源的归属
1．法国水资源的归属
水资源在法国属于国家所有。法国水资源的法律归属经历了一个转变过程。《法国民法典》未明确规定独立的水资源所有权。依该法第552条的规定，土地所有权可延伸至土地上下，即将水资源所有权包含在土地所有权之中。这一模式在1992年《法国水法》中发生了改变，其将水资源所有权与土地所有权分离，归于国家所有。该法第1条规定：“水是国家共同资产的一部分。作为一种可利用资源，在尊重自然平衡的同时，其保护、增值以及开发是符合大众利益的。在框架范围内，和其他已确定的权利一样，用水的权利属于所有人。”这一转变在法国其他法规中亦有体现，如《法国水管理组织》明确宣示，地表水和地下水属于国有财产。
2．德国水资源的归属
水资源在德国属于公物的一种，归属于国家所有。德国联邦关于水资源的立法权，仅限于颁布框架性规定，水法原则上为联邦州之州法。例如，《德国巴登-符腾堡州水法》第4条、第5条将包括地表水、沿岸海水及地下水在内的水资源纳入公物的范围。公物在德国主要包括：道路、广场、自然水流或人工水流、走廊、儿童乐园、学校、图书馆、影剧院、营房、演练场、行政机关、统治机关和法院的办公楼、办公用品、行政机关的飞机、教堂等，其归属于作为公共行政主体的国家所有。《德国水管理法》第1条第3款第3项坚持了水资源与土地所有权分离的原则，将地下水和地表水排除在土地所有权之外。有关该规定是否符合宪法曾发生诉讼，德国联邦宪法法院指出其符合《德国基本法》第14条的规定。理由是，“在宪法上，对于立法者为了对水实施有效管理，而将地下水同其上的土地所有权相分离并使其遵守公法上的秩序的做法，有关当事人不得提出异议。”按《德国水生态平衡法》第2条的规定，除例外情况下，任何对地上水或地下水的使用均须获得国家许可或同意。无需申请用水的例外，仅限于传统范围内的共同使用及沿岸居民的使用。
3．日本水资源的归属
日本地下水资源依附于土地，属于私人所有。日本没有专门调整地下水的法律，其归属适用《日本民法典》第207条的规定。Masahiro Nakashima认为，“根据《民法典》第207条规定，私有土地下的地下水所有权属于土地所有人，即土地所有权包含了地下水的所有权，这两种所有权不分离。因此，只要水是从自己拥有的土地上抽取而且土地又在指定的河川区域外，则地下水的使用不需要水权。《民法典》是惟一涉及获取地下水的法律”。
日本河川水资源是属于全体人民的公共财产。《日本河川法》仅是针对河流（河川）中地上水资源归属及利用的法律规定，而不涉及地下水资源。据Masahiro Nakashima所言，在日本，“出于管理目的，河川被分为A类河、B类河、准B类河和普通类河”。《日本河川法》第2条规定，河流属于公共财产，河流的流水不能为私人所有。
4．我国水资源的归属
水资源在我国属于国家所有。按照《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第9条和《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第3条的规定，水资源所有权属于国家。《水法》第2条第2款规定，国家所有的水资源包括地表水和地下水。
值得注意的是，2002年《水法》放弃了1988年《水法》依据“中国土地所有权的现状，根据水资源附属于土地所有权的观点”设计水资源归属的作法，取消了1988年《水法》第3条第2款关于“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”的规定，代之以“归各该农村集体经济组织使用”，即农村经济组织对附属于集体土地的水资源仅享有使用权而无所有权。由此，水资源已全部归于国家所有。
我国台湾地区“水利法”第2条将水资源归属于台湾省所有。依该条规定，水为天然资源，属于台湾省所有，不因取得土地所有权而受影响。
（二）英美法系主要国家和地区水资源的归属
1．美国水资源的归属
美国联邦与州均拥有立法权，为避免双重立法权可能产生的法律冲突，联邦将制定水资源规范的权力赋予了各州。现今各州制定了各自的水资源规范：有的州制订了专门的水法典，有的州将水资源置于州宪法或州民法典中规定。各州关于水资源归属的规定亦有所不同。
有些州将水资源规定为州所有。例如，《路易斯安那州民法典》第450条规定：“公共物品归州和作为公共管理人的州政府所有。归州所有的公共物品包括流水、适航水域的水体和水底、界海和海岸”。《佐治亚州水资源保护法》第1编第1章第2条规定：“依据普通法的公共信托原则，作为一项主权，佐治亚州政府是本州人民权利的受托人，来使用和享有所有的水资源，以用于捕鱼、通行、导航、商业及运输”。《得克萨斯州水法》第3条第1款规定：“保护和发展州的水资源是州的一项公共政策，包括：控制、储存、保持和分配因暴雨和洪水而给州带来的水源，以及河流和小溪中的水，以用来灌溉、发电和实现其他目的。”
有些州规定水资源属于全体人民（people）或公众(public)所有。例如，《马萨诸塞州水道法》第2条规定，“水资源属于全体人民”。《华盛顿州水法》第10条规定：“依据现有权利，州内的水资源都归公众所有。关于水的任何权利或对水的使用，今后都只能通过为了有效利用而占有水的方式，并且通过法定的方式取得。在占有者之间，先占先得。”《阿拉斯加州水使用法》第30条规定：“在州的任何地方，水都被保留于人民共同所有，并且应遵从于适当和有益的使用以保持溪内正常流量和水等级”。《俄勒冈州制定法》第537章第110条规定：“州内所有的水资源均归公众所有”。《科罗拉多州宪法》第16章第5条规定：“州内未被占有的任何自然溪流中的水资源，在此都被宣称为公共财产，并且同样都应被全州人民使用，以占有为原则”。
个别州将水资源视为土地附属，属于私人所有。例如，《加利福尼亚州民法典》第662条规定：“为更好地正确使用土地，发挥其效益，诸如土地上的道路、水道，及来自或经过土地的光、空气或热等的通道，都被认为是土地的附属”。
2．英、澳水资源的归属
水资源在英国和澳大利亚属于英国王室所有。在英国，传统普通法认为，土地所有权人的权利上至天空，下达地心。土地所有权人的权利及于属于其区域内的湖泊与河流。但《英国1989年水法》一反普通法的传统，确立了水资源与土地权属分离原则。该法第7条第1款规定：“王室（the Crown）拥有权利使用、保持水流畅通和控制所有水道中的水以及所有地下水”。
作为英联邦的成员，澳大利亚水资源所有权归属的转变与英国基本相同。澳大利亚原继受英国普通法传统，水资源属于土地的附属。直到20世纪初，根据水资源不丰裕的实际，澳大利亚各州（例如昆士兰州1910年、西澳大利亚州1914年)先后通过立法将水资源与土地权属分离，河道内的水和地下水授予王室所有，私人基于水权而用水。
（三）小结：水资源归国家或全民所有
从对水资源归属的比较法考察得知，传统上水资源被作为土地的附属对待，未独立于土地之外。在这类立法例之下，水资源与其所依附的土地所有权共同归属于私人所有，例如之前的法国、英国、受英国影响的澳大利亚以及现在美国的加利福尼亚州。
现今，绝大多数国家或地区的立法都未将水资源归属于私人所有，而是将其归于国家所有（如法国、德国及我国）、州所有（如美国路易斯安那州、佛罗里达州、得克萨斯州及澳大利亚）、全体人民所有（如美国阿拉斯加州、华盛顿州、俄勒冈州、佐治亚州、科罗拉多州及马萨诸塞州）。
基于当今世界绝大多数立法例均把水资源所有权与土地所有权相分离，将水资源归属于非私人所有的发展趋势，并考虑到我国亦采取水资源国家所有权的立法现状，本文将重点论述水资源国家所有权理论的证成问题。
二、水资源全民所有“类似总有”法律属性之界定
同多数立法例将水资源归于国家、州或全民所有一样，我国《宪法》第9条也将其归于国家所有，但同时指出国家所有即全民所有。需要进一步思考的是，水资源全民所有的性质如何理解？究竟谁是水资源所有权的主体？是否可以划分为每一个具体个体所有？正确理解水资源全民所有的性质因此成为水资源所有权界定中必须解决的问题。否则，对相关制度不但难以理解，甚至可能会产生误解。例如，依照《物权法》第123条有关取水权的制度性安排，其性质显然属于用益物权。若将水资源全民所有认定为社会中的具体个体所有，自然就会产生悖论，即人们如何在自己所有的物上为自己设定他物权？由此可见，水资源全民所有不可理解为具体个体所有。民法上非单独所有权的典型形式主要有共有、合有及总有，只有通过水资源全民所有与典型非单独所有权的比较，才能对其性质进行正确界定。
（一）水资源全民所有不同于民法上的共有
1．民法上共有的理解
依谢在全先生的界定，“共有，系一所有权由两人以上共同享有，而非一物之上成立两个以上之所有权，分属于各人，故与一物一权主义原则并不违反”。共同所有权是两个以上的人在现在和将来的财产上，所同时（concurrent）而非相继（consecutive）存在的权利。我国《物权法》第93条将共有分为按份共有和共同共有。另外，针对所有权之外其他财产权的共有，学者称其为准共有，可准用共有规定。
2．水资源全民所有非为民法上的共有
水资源全民所有并不能认定为民法上的共有。原因在于：
首先，从权利主体来看，共有形式下虽然所有权主体表现为多数，但其通常是确定的，而非泛指整个人民全体。
其次，从权利行使来看，共有中无论是按份共有，还是共同共有，其在一定条件下都允许权利人进行权利转让、分割或其他处分；水资源全民所有则不允许对全民所有之水资源进行分割，亦不允许转让。
第三，在共有场合，共有人作为所有权人可以参与对所有物的直接支配管理；但在水资源全民所有中，这种管理往往具有间接性，即只能通过全体人民在法律上的代表——国家来行使。
第四，“人民”是一个具有历史性的、抽象的概念，属于政治学的范畴，而非法学概念。在一国之内，人民是唯一的，不可能存在两类或两群“人民”，这也表明由“人民”所有的水资源不可能作为交易及处分的标的。
最后，在理论上，“人民”往往作为一个集合体来看待，不具有法律上的独立人格，亦非民法上的主体。如王利明先生所言，“经典作家所说的‘财产共有’，也就是‘共同占有’，不能把它理解为全体人民在法律上的共有。从法律上看，公有制国家的宪法大都规定了国家所有就是全体人民共同所有，国家是代表全体人民行使所有权的。但应该看到，宪法在这里规定的只是社会经济制度，而不是一种所有权形式。人民的共同所有只是表明了国家所有的本质，不能把它理解为法权概念。”
（二）水资源全民所有“类似总有”法律属性之认定
1．民法上总有与合有的理解
非单独所有权除共有之外，在民法中尚有总有与合有。
总有是日耳曼村落共同体土地所有权的典型形态。虽然总有存在于近代所有权成立之前的农村共同生活中，但现在各国依然残存着这种形态，如日本的入会权。谢在全先生认为，总有是多数人所结合，以团体组成员之资格而所有之状态。其认为总有具有如下特征：（1）为所有权质的分割；（2）所有权之管理权能，属于村落团体，管理或处分应得团体组成员会议同意，或基于共同体规约多数决之；（3）所有权之使用收益权能，分属团体组成员（村落居民）；（4）基于团体组成员之资格而享有之权利，不得离开组成员而存在，其得丧变更与组成员之资格同其命运，故不具独立财产权之性质，自不能让与；（5）对所有物不能请求分割。由此可见，各总有人之间的结合状态最强，故为团体色彩最强之共同所有形态。总有中管理与使用收益权能的分离也使其与可以行使完全支配权的现代所有权有所不同，为所有权质的分割。
合有大致相当于我国大陆地区的共同共有。我妻荣认为，合有介于总有和共有之间，更接近于共有。合有中的权利成员依然保留对标的物的管理权能和收益权能，即享有持份权。但在权利成员之间，例如基于共同经营一个事业这种共同目的，合有成为达成这一共同目的的手段。合有中权利成员的管理权能受到为实现共同目的之规则的约束，只要共同目的继续存在，权利成员就没有处分持份权的自由，也没有分割请求权。权利成员的持份权，在共同目的继续存在期间为所谓的“潜在的权利”，在共同目的终了时才开始成为现实的权利。
2．总有与合有的简要比较
首先，从权利主体来看，合有与总有均非为单个人所有，而是多数人所有，即两个以上的主体共同享有所有权。二者在主体上的区别表现在：
（1）总有一般表现为村落共同体之所有形态，村落共同体的全体成员作为统一体对总有财产不可分割地享有所有权。合有的权利主体则是为达成某项共同目的结合在一起。
（2）总有的权利主体一般较合有多，且是非单独所有权形式中主体之间团体结合性最强的类型。
（3）总有的权利成员往往具有某种不特定性，因某种身份的得丧而取得或丧失。而合有中无论是民法上的合伙、夫妻共同所有，还是共同继承，其权利主体均是特定的。
（4）总有中权利成员的退出或死亡，原则上不会影响总有形式。而合有中权利成员的变更则可能导致合有团体的解散或终止。
其次，从权利取得来看，总有中，村落居民通过取得村落居民资格当然取得权利成员资格，如日本的入会权；因丧失该资格，当然丧失收益权能。村落居民资格的取得和丧失条件由村落共同生活规范来决定。而合有中，权利成员地位的取得或基于当事人约定，如合伙，或基于法律规定，如共同继承。
最后，从权利行使来看，总有中，管理与使用收益权能相分离，即“所有权权能‘质’的分割”，总有权利成员并不具有总有中的持份权。管理权能完全归属于村落本身，使用收益权能分属于各村落居民。且该收益权能，并非具有脱离村落居民资格而独立存在的财产权性质，因而不能要求对总有物进行分割。而合有中权利成员有管理权能（包括处分权），但受共同关系所成立之共同目的拘束。合有中权利成员有收益权能，亦应受共同关系之规律。合有中权利成员享有请求分割权，但一旦分割即标志着共同关系终止。
3．水资源全民所有“类似总有”法律属性之认定
总的说来，水资源全民所有与总有在性质上具有类似之处。说它“类似”意味着，一方面它有若干符合总有特征之处，另一方面它又与总有的特征不完全符合。具体表现在：
（1）水资源全民所有符合总有特征之处
第一，水资源全民所有与总有均非单个人所有，而是多数人所有，即两个以上的主体共同享有所有权。水资源全民所有或总有中个别权利成员的退出或死亡，原则上不会影响全民所有或总有形式。
第二，水资源全民所有与总有的权利成员均具有某种不特定性，基于某种身份（公民或村民）资格的得丧而取得或丧失。
第三，从权利取得来看，总有中村落居民通过取得居民资格当然地取得总有权，享有对总有物的收益权能，如日本的入会权；因丧失该资格，当然地丧失收益权能。至于村落居民资格的得失条件，由该村落共同生活的规范来决定。而在水资源全民所有中，全民成员基于取得国籍而当然取得权利人的地位；因死亡或丧失该国国籍而当然地丧失该主体资格，从而失去权利成员地位。
第四，总有中所有权之管理或处分应取得团体组成员会议之同意，或基于共同体规约多数决之。全民所有之水资源亦应由全体人民——直接或间接（代表）——共同决定如何管理和使用，应当体现全体人民的共同意志。
第五，总有中的权利成员并不具有持份权，村落居民的收益权能不能脱离村落居民资格而独立存在，权利成员不能对总有物要求分割。水资源全民所有中，作为全民成员的个体所享有之权利亦不可作为单个个人的财产而请求进行分割。
（2）水资源全民所有不完全符合总有特征之处
第一，总有一般被认为是民法上的概念，是与共有、合有并立的一种民法中的非单独所有权形态。全民所有并不是严格意义上的法律概念，更非民法概念，水资源全民所有因此也不属于严格法律意义上的所有权形式。Beekhuis和Lawson准确地指出，“全民所有是直接的社会所有，所有者虽然为全体人民，但在法律上并不是一个所有者”，全民所有是经济或社会意义上的所有权概念，并非明确的法律概念。非法权性质的水资源全民所有必须过渡为法律上的所有权才能行使并获得保护。
其次，总有与全民所有内部的权利义务设置不同。总有中的权利成员可以当然取得对总有物的使用权能，水资源全民所有中的权利成员则非如此。总有内部对所有权的分割是质的分割，即对所有权内容中的管理、使用、收益、处分等各项权能依据团体内部的规定加以分割，分别由不同的主体享有。村落团体拥有总有物的管理和处分权能，村落内部的成员享有总有物的使用和收益权能。村落团体总体上的权利和各个成员具体的权利构成了一个完整的总有关系。与总有不同，全民作为非法律主体无法对水资源进行管理和处分，只有将水资源全民所有转化为法权形式并为全民寻求法律上的代表者，方能对水资源使用、管理和处分。普遍个体基于全民内部的成员身份均可享有全民所有之水资源所带来的生态和环境效益，但在水资源全民所有过渡为宪法上所有权并进一步转化为民法上所有权之前，具体个体却无法获得水资源使用权。水资源全民所有必须转化为民法上所有权，才能为具体个体设定水资源使用权。
（三）小结：水资源全民所有的法律性质
水资源全民所有并不是严格意义上的法律概念，而仅具有“类似总有”的法律属性，但该定性仍有深远的法律意义。它表明水资源全民所有首先应该上升为法权概念方能获得法律保护，即，在法律上其应首先表现为宪法意义上的国家所有权。尤为关键的是，“类似总有”的定性将为水资源从宪法上国家所有权转化为民法上国家所有权提供深层理论基础，从而理顺水资源全民所有至民法上水资源国家所有权之间的关系。
三、水资源全民所有至民法上水资源国家所有权的路径理顺
理顺水资源全民所有向民法上所有权的转化路径，需要正确理解水资源全民所有到宪法上国家所有权的过渡，以及宪法上国家所有权向民法上国家所有权的转化。也只有在此基础上，才能进一步理解与正确分析不同性质的水资源国家所有权。
（一）水资源全民所有向宪法上国家所有权的过渡
1．水资源全民所有向宪法上国家所有权过渡的程序及制度表现
水资源全民所有过渡为法律上所有权直接体现为宪法上的所有权，而非民法上的所有权。“水资源归国家所有”的宪法规范并不必然意味着在水资源上成立了民法上的所有权。所有权并非民法的专有概念，如罗尔夫·克尼佩尔所言，民法和宪法都规定了不同的所有权概念。鲍尔和施蒂尔纳认为，宪法和民法对所有权的关注并不一致。宪法关注如何利用法律手段赋予所有权以保护；民法关注所有权所蕴含的私法利用的可能性，以及在私人间如何对所有权实施保护。水资源全民所有首先需要宪法上所有权所赋予的保护，其次才是转化为民法上所有权之后的利用问题。宪法上所有权的意义在于以宪法形式确认全民对水资源所享有的权利，为全民所有的水资源提供制度保障。
水资源全民所有权向宪法上所有权的转化须遵循法定的程序，程序的设计应当以体现全民意志、实现及保障全民利益为核心。宪法规范的创设（制定、修改、废除）要比普通法律规范的创设更为困难。宪法规范的创设有一种不同于普通法律规范创设程序的特殊程序、特殊形式。宪法上水资源所有权制度的选择需要由能够代表全民意志的全国人大制定专门的宪法规范来确认，以体现参与主体的普遍性。全国人大通过投票机制表达全民意志，进而决定在宪法上采取何种所有权模式、确定所有权的主体、权利、义务及责任，使宪法上的水资源所有权制度并非无根漂浮之物。水资源全民所有向宪法上水资源所有权转化程序的人人参与之所以重要，是因为它可以表达全民的利益需求。在民主参与制度下，全民利益比任何其他制度形式更能得到保护。
水资源在宪法上的所有权体现为国家所有权，而非宪法上的私人或其他所有权形式。在宪法上采取国家所有权形式是水资源所负载利益之公共性及国家所代表利益的全民性所决定的。在宪法层面上国家与全民并存，但却并不对立，恰恰因为全民利益的需要才有国家存在的必要。国家系为每个国民而存在，而不是相反。自然法以社会契约理论来解释国家存在：正是为了结束无国家时的纷争和不安全状态，全民才以订立社会契约的方式建立国家，由国家代表全民的利益。与此相对，没有任何一个私人或其他主体可以代表整个全民。水资源负载利益的公共性与国家代表利益的全民性不谋而合，这种一致性即体现为宪法上水资源国家所有权。
宪法上水资源国家所有权中的国家是就主权意义而言的，而非民法的主体。主权意义的国家由领土、主权和居民构成，即一定的居民永久地占有领土，并在领土上形成了至高无上的主权，由此形成了国家。此处的国家是全体人民的联结体，宪法上国家所有权的权利主体名为主权国家，实为全体人民，由此才生发出了水资源“国家所有即全民所有”的宪法规范。主权意义的国家不具备民法的主体资格，无法从事民事法律行为。
2．水资源全民所有上升为宪法上国家所有权后个体与主权国家的关系
水资源全民所有过渡为宪法上国家所有权之后，并不否定作为全民成员之个体的权利，也不意味着水资源全民所有之“类似总有”性质的丧失。在宪法上国家所有权层面上，个体对水资源的权利至少体现为三个方面：
首先，个体对水资源规范的立法参与可以表达其意志。与总有中的权利成员参与总有物的管理形式相似，在创设宪法上水资源国家所有权的制度时，个体对立法的参与机制是其意志的表达途径，个体自身的意志是依靠其所享有的立法权来实现的，即通过立法过程的人人参与机制来实现自身的权利。国家的立法意志只是组成国家的所有个体的共同意志，个体在服从国家意志的时候其实是在服从自己的意志。这也表明水资源全民所有过渡为宪法上所有权之后并未泯灭水资源权利的全民性。
其次，个体对水资源分配和管理的监督机制是行使自身权利的途径之一。水资源全民所有在宪法上表现为国家所有权并要由国家机构实际行使时，很难说行使水资源所有权的行为在任何时候都能体现全民意志。个体在行使制度创设参与权的同时，还需对制度实施行使监督权。若没有个体对水资源分配和管理的监督机制，就很难避免上述机构滥用权力现象的出现。建立和健全水资源分配和管理中的民主参与及监督制度，既能反映宪法上水资源国家所有权享有主体的全民性，也是水资源全民所有“类似总有”性质的体现。
第三，作为全民成员的个体仍应是水资源权利的最终受益者，宪法上国家所有权的最终归宿仍应是活生生的个人。诚如登特列夫所言，“社会契约是一个框架，也是一份蓝图，对它的各种不同的解释，都有一个共同的特征：它们的起点都是个体。”水资源全民所有与总有的一个相同之处即在于权利成员能够享有共同财产的受益权，在水资源全民所有表现为宪法上国家所有权场合，个体的受益权也并未丧失。水资源收益应收归国库，而非为某个私人或团体所有，并且国家应通过兴修水利工程、优化水资源生态环境、治理水污染等方式将水资源收益返归普遍的个体，从而提高个体的整体生存、生活质量。
（二）水资源宪法上国家所有权向民法上国家所有权的转化
水资源宪法上国家所有权向民法上国家所有权的转化需受水资源全民所有“类似总有”性质的影响，水资源民法上所有权制度的建构需受宪法规范的制约。
1．水资源全民所有“类似总有”的定性对水资源宪法上所有权向民法上所有权转化的影响
（1）水资源全民所有“类似总有”的定性为民法上水资源国家所有权的确立提供了深层理论基础。从主体角度而言，全民作为自然共同体成员的集合体不具有法律人格，因而无法在民法上管理和支配水资源。宪法上水资源国家所有权范畴内的国家乃就主权意义而言，也无法行使民法上的水资源所有权。因而在民法上水资源国家所有权证成之前，无论是水资源全民所有还是宪法上水资源国家所有权均面临着无法行使的窘境，具体个体也无法获得水资源的使用权。反观总有，总有物尽管由全体成员以共同决议进行管理，但却由特定的被委托者具体执行。总有的这种特性为水资源全民所有至民法上水资源国家所有权关系的理顺提供了路径，史尚宽先生即将近代法人的母体归为日耳曼法的总有团体，而将法人的单独所有权的母体归为总有权。水资源全民所有“类似总有”的定性为水资源寻求民法上的支配者（作为民法主体的国家）提供了理论依据，保证了水资源所有权在民法上得以行使及水资源效益的最大发挥，从而确保具体个体对水资源使用权的实现。
（2）水资源全民所有“类似总有”的定性，既为水资源宪法上国家所有权转化为民法上国家所有权之后国家与私人关系的处理提供了参照，又促使国家与私人之间呈现出自身特有的法律关系。在总有中，一方面，权利成员可以平等地对总有物使用、收益，总有物“是团体的也是成员的”；另一方面，权利成员对总有物并不享有持份权，不能对总有物进行分割。与总有类似，在宪法上水资源国家所有权转化为民法上水资源国家所有权之后，一方面，国家之外的私人依法亦享有平等使用水资源的权利。只不过多了一道程序，即该私人要想利用水资源，必须从同处平等民事法律地位的国家那里依法获得水资源使用权（即水权）。作为民法上水资源所有权主体的国家有义务遵循平等用水原则授予私人使用水资源，而不能单纯追求水资源经济利益。另一方面，国家之外的私人主体对民法上水资源国家所有权份额不但无权分割，甚至已无权享有。作为民法上水资源所有权主体的国家与其他私人相并列、法律地位同等。如果说单个公民对宪法意义上的水资源国家所有权还有“类似总有”法律关系的话，那么国家之外的私人对于民法上的国家所有权却已经完全各自独立、无甚瓜葛了。也就是说，与总有中的权利成员通过对总有物行使使用、收益权能，从而对总有物进行所有权质的分割不同，国家之外的私人主体在民法范畴内所能获得的仅是作为他物权的水资源使用权。这是水资源全民所有不完全符合“总有”的特征对民法上水资源所有权制度构造的影响。
（3）依“类似总有”理论构建的水资源权利体系保障了个体权利的不丧失，在宪法上水资源所有权与民法上水资源所有权之间架构起制度的桥梁。总有中对总有物的管理和处分由全体成员通过全体议决的方式为之，单个权利成员享有总有物的使用、收益权能。与总有中权利成员的权利相似，在水资源全民所有过渡为宪法上国家所有权并进而转化为民法上所有权之后，个体对水资源享有的权利也具有层次性。体现在：一方面，在宪法上水资源国家所有权范畴内，普遍个体通过民主的方式(以全国人民代表大会为媒介)对水资源进行间接管理、监督和收益，此为第一层次的权利；另一方面，在民法上水资源国家所有权范畴内，具体个体对依法取得的水资源使用权直接行使占有、使用、收益和法定范围内的处分，此为第二层次的权利。这两个层次的权利均源于个体所具有的全民成员身份，也为宪法上水资源所有权与民法上水资源所有权之间制度的衔接起到了纽带作用。多层次的权利构造体系再辅之以完善的民法上水资源国家所有权支配管理机制，可以解决水资源全民所有的民法主体虚位问题，并为具体个体的水资源使用权的保护提供坚实的理论及制度基础。
2．宪法上水资源所有权向民法上水资源所有权转化的具体法律体现
（1）宪法上水资源所有权向民法上水资源所有权转化的规范性要求
宪法上水资源国家所有权虽为全民所有之水资源的保护提供了纲领性规定和制度性保障，然而水资源效用的最大发挥需要将宪法上国家所有权转化为民法上国家所有权，将宪法规范转化为民法规范。法律调整水资源的最终目的在于确保私人对水资源持续有效地利用。宪法规范只能间接影响私法或公法规范的制定及解释，私人之间的法律关系却不能直接由宪法规范调整，内化于宪法规范之中的法律价值需要付诸具体部门法践行。水资源效用的最大发挥要求所有权人可以依据民法规范支配水资源，具体个体也需要使用水资源以获取收益。民法规范的作用在于规范水资源所有权的具体行使和促进水资源效用的最大发挥。宪法上水资源所有权转化为民法上水资源所有权不仅可以使宪法与民法在规范及价值上保持协调一致，而且可为宪法在私人争议上发挥间接效力提供过渡桥梁。
（2）宪法规范对民法规范内容的影响
宪法上水资源所有权向民法上水资源所有权转化过程中，宪法规范在某种程度上可以决定民法规范的内容。宪法在一国法律体系之中具有最高法律效力，一国法律体系也应围绕宪法来构建。我国《宪法》第5条第3款规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。具体到宪法上水资源所有权向民法上水资源所有权转化领域，宪法规范对民法上水资源所有权制度之内容的影响体现为《宪法》第9条关于水资源归国家所有的规定。水资源归国家所有的宪法性规定决定了国家之外的其他民事主体不能取得水资源在民法上的所有权主体地位，必须采用民法上国家所有权的形式。就文字观之，《物权法》第46条虽是《宪法》关于水资源所有权规定的重复，但就权利性质而言，却是水资源国家所有权在民事法律中的确认。
宪法上水资源国家所有权转化为民法上水资源国家所有权之后，后者不可能涤净前者的影响。这体现在水资源所负载的公共目的性上。虽然转化后的水资源所有权性质发生了变化，但水资源自身所附载的公共利益因素却不会消除。民法上水资源国家所有权在行使时所受公共利益的限制与民法上其他私人所有权所受限制的程度不同。一般而言，除了例外情况下的合法性限制，民法上的所有权人原则上拥有随意支配其物的自由。与此不同，由于受到宪法上国家所有权的影响，民法上水资源国家所有权原则上受公共利益的约束，只有在符合公共利益时方可依法行使。以水权为例，水权设立的规则需受公共利益的限制，不能一味追求经济效益。有必要牺牲经济利益所具有的优先地位，只为任何人都能平等地取得水权。通过立法确定水权取得的优先权顺序、比例、期限等，可以保证水资源所负载公共目的的实现。
（3）宪法上水资源所有权转化为民法上水资源所有权的法律程序
宪法上水资源所有权向民法上水资源所有权的转化需经由必要的程序，程序的设置需受宪法规范的约束。民法上水资源所有权的制度设计要遵循宪法规定的制定部门法的程序性规范。具体而言，民法上水资源所有权制度的创设需要遵循《宪法》第62条、第64条规定的民事立法程序，由全国人民代表大会制定专门的民事基本法律加以确认，并需要由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。作为民法规范的立法基础和程序依据的宪法规范具有最高法律效力，根据《中华人民共和国立法法》第87条的规定，违反《宪法》规定的程序制定的民法上水资源所有权制度将会被予以改变或者撤销。
（4）民法上水资源所有权应采取的所有权形式
水资源在民法上应采取国家所有权形式。理由在于：一方面，这是民法规范的内容需受宪法规范限制的体现；另一方面，只有国家所代表的利益才具有普遍性。在宪法上水资源所有权转化为民法上所有权时，必须选择能够代表国民普遍利益的主体来行使水资源在民法上的所有权，这决定了民法上水资源所有权的权利主体只能是国家。如罗尔夫•克尼佩尔所言，“针对那些特殊的、对立的利益，只有国家才能贯彻市场参与者所特有的普遍利益。”
民法上采取水资源国家所有权形式与国家的性质并不矛盾。国家包含着多重含义，可以是国际法意义上的主权国家、公法意义上的政府，也可以是民法上的主体。主权国家是公法上的概念，国家法人已暗自回到了私法领域。国家往往不以主权形式，而以私法形式履行其目标及任务。在这种情况下，国家与其他私法人在权利能力上是平等的。
民法上采取水资源国家所有权形式与民事主体制度并不冲突。并非只有作为有机体的自然人才可成为民法的人，被法律拟制设定、能够拥有财产的国家亦可成为民法的主体。这并不难于理解，即使是自然人要成为民法上的人，也要具备民法所赋予的法律人格。法律人格而非伦理（自然）人格是法律主体的内核。自然人与国家的民事主体资格皆体现着规范性，须经由民法赋予。在民法框架内，国家与自然人具有完全相同的法律人格。
（三）两种性质水资源国家所有权的具体区别
宪法上的国家所有权只是借用了民法上的所有权字眼来实现宪法对水资源的保护。宪法上水资源国家所有权与民法上国家所有权在权利主体、客体、内容、行使及救济方式上都有所不同。
从权利主体来看，宪法上国家所有权范畴内的国家是一个主权概念，尚非民事主体；民法上水资源所有权的权利主体是作为民事主体的国家。主权国家行使宪法上水资源所有权需要体现全民意志，由全国人大代为行使。与此不同，国家在民法上作为普通的民事主体受民法规则的调整，由国务院代为行使。也正是在民法层面上，凯尔森所言的“在所有现代法律关系中，国家和任何法人一样，可以具有对物权和对人权，具有由‘私法’所规定的任何权利和义务。在有一个民法典时，该法典的规范同等地适用于私人与国家”才是正确的。
从权利客体来看，宪法上国家所有权客体要大于民法上所有权客体的范围。如迪特尔•施瓦布所言，宪法上所有权包括所有私法上的财产权利；民法上所有权则往往同有体物联系在一起，指的是对有体物拥有完全的决定权。除了民法上的所有权和限制物权以外，承租人的占有权、价金请求权之类的债权或租赁合同的请求权也受到宪法所有权的保护。是否可成为宪法上国家所有权的客体取决于该客体归国家所有是否有利于全民的利益，需由全国人大经由宪法制定或修改程序决定。民法上国家所有权客体则需要满足民法上关于所有权客体的判断标准。
从权利内容来看，宪法上水资源国家所有权主要为水资源全民所有提供法权性规定和制度性保障，通过宪法规范赋予全民所有之水资源以保护，不涉及水资源的具体支配利用。民法上水资源国家所有权在关注水资源静态秩序保护的同时，重点关注水资源所蕴含的私法利用的可能性，以及处理私人使用水资源时可能产生的权利冲突。
从权利行使来看，宪法上水资源国家所有权不能转让、不能设置私权性质的水权；民法上国家所有权可以转让，且可设置水权。那么如何理解禁止民法上水资源所有权转让的规定呢？这与民法上国家所有权的性质并不矛盾，而是水资源自身特性使然。也就是说，水资源的特性决定了其不能作为交易的标的物，而非民法上国家所有权的性质导致其不能转让。史尚宽先生即将水资源认定为民法上的法定不融通物，不得转让，不得作为取得时效的客体。民法上国家所有权受约束的程度和范围主要由所有权客体的社会重要性决定，客体满足的社会功能越多，国家所有权就需要受到越大的限制。
从权利救济来看，对宪法上水资源国家所有权的救济方式体现为依照宪法的规定对责任主体追究违宪责任，例如撤销同宪法上水资源所有权规范相抵触的法律、行政法规、地方性法规等；对民法上水资源国家所有权的救济方式则体现为民事责任的承担，例如消除危险、排除妨碍、损害赔偿等。
（四）小结：宪法上水资源国家所有权转化为民法上水资源国家所有权的具体表现
民法上水资源国家所有权经由宪法上国家所有权的转化而来。这一转化，在权利性质上，完成了宪法上所有权向民法上所有权的转变；在权利主体上，实现了主权国家向国家法人的转化；在权利客体上，使水资源可以作为民法上所有权的客体被支配；在权利行使上，为在水资源之上设置私权性质的水权提供了可能，有益于水资源效用的最大发挥，并保证水资源之上所负载公共利益的实现。至此便理顺了水资源全民所有到宪法上水资源国家所有权，进而转化为民法上水资源国家所有权的路径。
四、民法上水资源国家所有权的实践价值
水资源全民所有过渡为宪法上国家所有权，进而转化为民法上国家所有权具有重要的实践价值，主要体现在以下几个方面。
（一）民法上水资源国家所有权具有优于其他所有权模式的特点
水资源可以采取何种所有权模式？一种选择是无（no）所有权模式：任何人不得在水资源之上享有所有权。另一种是公共（common）所有权模式：每个人都得对水资源享有毫无限制的权利。第三种是私人（private）所有权模式：某个私人单独或者几个私人共同对水资源享有所有权。第四种选择是国家（state）所有权模式：国家在水资源上享有所有权。
1．无所有权模式采取的是一种资源的不开放体制，拒绝人类对特定资源的使用。无所有权模式最典型的例子是南极的冰川资源，这片区域不允许人类的开发活动。若采取这种模式，对于保护水资源环境及自然生态系统有很大好处，但无法实现人们使用水资源来满足自己需要的目的。
2．公共所有权模式与无所有权模式相反，采取的是完全开放的体制，任何人都可毫无限制地使用水资源。使用水资源所致生态破坏的限制机制的欠缺，将导致水资源的过度使用和环境退化。公共所有权的弊端在其他场合已经体现：“世界范围内土地资源的沙漠化以及森林资源的减少，大多应当归咎于‘开放进入’规则。”对水资源毫无节制的自由、过度使用会导致哈丁所言的“公共地悲剧”。
3．私人所有权模式具有排他使用的特点。在私人所有权模式之下，所有权人可以排斥其他任何人使用其所有之水资源，剥夺了人们平等使用水资源的可能性。水资源被法律确认为一种商品，使用及收益只与所有权人有关。若采取水资源私人所有权模式，那么在市场导向下，水资源作为一种商品只会流向给所有权人带来最大利益的地方，竭泽而渔式的获利用水行为便会频现。倘若如此，在水资源严重短缺的地区，必定会出现穷人因为缺水而导致生存危机的状况。水资源的商品化不能保证人人有水可用，相反，它只能保证社会富有阶层的用水权，而将穷人排斥在外，经济上的弱势群体被剥夺了对其健康与生命不可缺少的水资源的使用权。
4．水资源国家所有权具有优于上述所有权模式的特点。国家作为所有权人对水资源进行开发利用，决定了其并非禁止对水资源开发使用的不开放机制。国家可以对私人进入水资源的权限和程序进行限制，例如，可设定私人可取得的水权比例、配水量、期限、优先权顺序等，从而克服公共所有权之下水资源盲目使用的弊端。艾莉诺·奥斯特罗姆在系统分析“公共地悲剧”的基础上，即认为采取有效措施对公共资源的进入（access）进行限制可以纠正这一难题。民法上水资源国家所有权经由宪法上国家所有权转化而来并受其影响，其行使需首先符合公共利益，实现人人平等用水目标，与私人所有权模式一味追求经济效益导致穷人无法获得水资源使用权不同。水资源国家所有权行使中，国家还会考虑到水资源环境、生态因素，从而实现水资源所负载的多重价值。
（二）民法上水资源国家所有权为“国家所有权——私人水权”制度设计提供了可能
水资源所有权之上设置水权有利于解决水资源所有与利用之间的矛盾。水资源的使用权不可能总由所有权人来行使，否则无法实现私人使用水资源的目的。很多情况下，所有权人通过设置水权的方式将水资源交于他人加以使用并收益，从而更加充分地实现水资源价值。
设置水权必须以界定水资源所有权为前提。水资源所有权是水权的母权，水权是从水资源所有权中派生出来的他物权。皮之不存，毛将焉附？若不存在独立的水资源所有权或者水资源所有权归属不清，水权也就无从产生并独立存在。只有在界定清晰水资源所有权之后，才能对水权予以适当定位并对其制度价值做出准确评价。
水资源国家所有权在民法中的确立为水权制度的构建提供了前提。水权作为用益物权的一种，属于私权的范畴，不可能设置于宪法上水资源国家所有权或水资源全民所有之上，而只能建构于民法性质的水资源所有权之上。值得注意的是，我国的民事立法已经步入这一轨道。1988年《水法》根据水资源附属于土地所有权的观念，确立了国家所有与集体所有并存的水资源归属模式。1988年《水法》第7条、第48条虽确定了水资源有偿使用制度，但这是从行政管理的角度进行的规定，私权属性并不明确，更缺少对相应权利的民事救济措施。2002年《水法》确立的水资源单一国家所有权承认了水资源与其承载体——土地所有权的分离，对《物权法》有关水资源所有权及水权制度的创设具有重要影响。《物权法》第123条即首次将取水权规定为用益物权。
在“国家所有权——私人水权”制度下，水权取得需遵循相应规则。水权作为一种用益物权，任何私人均可依法取得。当私人的用水需求可预先知晓时，理想的规则是将水资源优先赋予给对水资源具有最高需求者。当用水需求无法预先知晓或具有相同用水目的情况下，最好的规则是将水资源授予给最先使用者，倘若之后的用水者需要改变用水目的，则可要求其支付给在先使用者补偿费用。为防止在先使用者“敲竹杠”，后使用者支付的补偿费用应相当于因改变用水目的而给在先使用者造成的损失，而非水资源可给后使用者带来的价值。数个具有不同目的的水权并存时，以用水目的，而非申请时间，作为确定水权优先位序的依据。例如，不论两个水权取得的时间是否相同，家庭生活用水一般应处于最优先的位序。
“国家所有权——私人水权”模式下的水权取得规则较英美法系的水权取得规则具有自身优点。英美法系的水权取得规则经历了由河岸权原则向优先占用原则转变，呈现出由制定法来调控水权设立的趋势。河岸权原则指水流沿岸的土地所有权人享有优先使用水资源的权利；优先占用原则指先占有并使用水资源之人享有在所占用范围内的用水优先权。从理论上说，河岸权原则的理由在于：拥有河岸土地者的用水需求显而易见。优先占用原则的理由则在于：其为工业发展之需。然而两种水权取得规则均有不足之处。确立水权取得规则的前提是：水权乃一项人人都得享有的平等权利。河岸权原则尚未完全将水资源与河岸土地分离，仅优先满足河岸所有权人用水需求显然不足取。优先占用原则亦不能适用：法律不应当允许缺少正当理由的不当暴利现象，将水权赋予因侥幸而最先占用水资源之人是不正当的。
（三）民法上水资源国家所有权有利于彰显水资源的公共物品属性
物有私人物品和公共物品之分。在私人所有权模式之下，所有权客体一般表现为私人物品，具有支配上的排他性。就私人物品，菲利克斯·科恩直接指出“非经许可，概莫能入；许可与否，概由我出。”公共物品则在使用和消费上不具有排他性。最典型的是关于军事安全的例子：“向一位公民提供免受核袭击的保护并不减少为其他公民提供保护的数量。”经济学认为，效率因素在区分私人物品与公共物品上具有决定性的作用。换句话说，“效率要求具有竞争性和排他性的产品由个人或较小的群体所有；非竞争性和非排他性的产品则属于公共物品，应该由较大的群体，如国家来行使。”
水资源应属于公共物品的范畴。一方面，水资源自身所具有的环境、生态及社会价值决定了其不应当成为任何个人的私有财产，而应为每个人享用其价值。莫德•巴洛和托尼•克拉克认为，“在这个任何事物都可能被私有化的世界上，公民们必须清楚地划出一片禁区，包括对生命而言是神圣不可侵犯的、或对社会和经济的公正性是完全必要的那些事物。人人享有平等的用水权这个命题对生命和公正性都绝对是最重要的事物之一。”另一方面，人人需要使用水资源的现实也决定了不能将其划入具有竞争性的私人物品行列。“竞争会导致分配从人人享有平等份额发展为一个人拥有财产的99%，而其他人分享余下的1%。”
民法采取水资源国家所有权模式有利于彰显水资源的公共物品属性。私人往往为追求短期、直接的经济利益而忽略长远、整体的社会价值，无法彰显水资源的公共物品属性。如裴丽萍教授所言，“水环境、娱乐、景观等公共物品属性与水资源私人所有权的独占性及排他性水火难容。故此，将水资源整体交由私人所有和支配，既不必要也不可行。”民法上水资源国家所有意味着非任何私人所有，然而任何个体却可依法取得水权。从用水目的来看，水为生命之源，乃生活、生产之本，家庭生活用水必须保证，市政用水不可切断，农业用水事关国计民生，工业用水关乎社会发展，生态用水系生存环境所需。此几类水权不言自明，需要国家基于所有权确定相应顺序进行配置，而不能将水资源归入私人物品范围，由个人排他使用。
（四）民法上水资源国家所有权有利于水资源合理配置目标的实现
国家所有权模式有利于水资源在丰枯年份的配置。受到降水量、水资源流失及蒸发因素的影响，水资源的数量在不同年份存在差异。实现水资源的有效配置，需要解决水资源在数量上的波动。一些发达国家在政府主持下建立了旱期水银行制度。例如，美国加利福尼亚州于1991年建立了由州水资源局管理的旱期水银行。丰水年份已授权使用的剩余水量或由于休耕等原因而减少的用水均可存入水银行重新配置。政府在水银行制度建设和运行中具有重要作用，John R. Teerink指出，“水银行的目的在于使资源的卖方和买方有一个集中统一的购销中介。由于加利福尼亚州供水工程设施对买方的水资源输送很重要，州政府很自然地就成为协商和协调转让的合理机构。”
国家所有权有利于水资源在空间范围的调控。我国的南水北调工程即是很好的例证。这类工程只能由国家才能完成，如亚当·斯密所言，“这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办和维持。”跨省水污染（如淮河流域）与省际水量争夺问题的解决，亦体现了水资源国家所有权的价值。解决上述问题的关键“在于进一步明确水资源的单一国家所有，强调只能由国务院代表国家行使水资源所有权。”
国家所有权有利于实现水资源系统利用的目标。这是由水资源系统的整体性特征所决定的。各个水域里的水资源就像一个大家庭一样，密切地联系在一起，形成一个水资源系统。诚如迈克尔·帕菲特在《国家地理》杂志中所言，“大江大河就像你的国家，经常会出点儿问题。湖泊像你的表兄弟，小溪像你的姐妹，池塘像你的孩子。”水资源系统间具有十分紧密的联系，地上水和地下水、河流的上下游、干支流之间相互影响和制约。即使将组成整个水资源系统的某一水体归于单个私人所有，也往往与水资源配置的整体性目标相悖。
(五)水资源国家所有权能够体现水资源负载利益的全民性及促进水资源改革的深入
水资源国家所有权有利于发挥水资源最大价值，体现水资源负载利益的全民性并使普遍的个体得利。如何使全民对水资源的权利在法律上得以实现，首先是水资源支配管理的问题，其次是确保全民成员如何享有水资源收益。就水资源支配管理而言，国家所有权在民法上的证成能够保证水资源所有权占有、使用、收益及处分权能得以实现。就水资源收益而言，全民将水资源权利赋予给能够代表全民利益和意志的国家行使，国家则应将水资源收益回归全民，使普遍个体均能获益。国家通过将设定水权所获得的资金用来兴修水利工程、优化水资源生态环境、治理水污染，从而使水资源收益返归普遍的个体。国家所有并非地方政府所有，亦非任何私人所有，水资源所带来收益也不能归于任何国家机关、企事业单位、其他组织以及个人，这也为防止水资源国有资产流失提供了理论根基。
水资源国家所有权与水资源全民所有之间关系的理顺，有利于检视国家所有权行使过程中出现的问题。长期以来，水资源国家所有权行使过程中出现了诸多问题：干旱缺水、洪涝灾害、水质污染和水土流失日益加剧；一些地区片面追求经济效益，水资源严重超采导致河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失；更为严重的是，农村的高氟水、高砷水、苦咸水等还严重威胁农民的健康，尚有数亿农民没有安全干净的水可供饮用。上述问题由诸多因素导致，但其中一个重要的原因在于：水资源管理者在行使权利的过程中并未认识到水资源国家所有权的权利性质和权利来源这一深层因素。殊不知国家对水资源在法律上的权利乃由全民授权而得，而组成全民的则是活生生的社会个体。水资源的合理开发、高效利用及优化配置始终要以不断提高个体的生活质量、改善人居环境、保证水的饮用安全为中心而展开，而不能无视水资源国家所有权创设的初衷。
水资源国家所有权的理论证成有利于水资源改革的深入。从水资源改革的国际经验来看，水资源改革需要从传统的以政府作为决策主体的水资源管理制度转向现代化的水资源治理模式，这种模式有赖于健全的法律框架、有效的体制安排、透明的决策和信息公开以及公众的积极参与。水资源所有权归属是构建水资源法律框架（包括水权、水市场等）的前提；水资源改革的体制安排要求水资源由部门分割管理转向综合的水资源管理，国家所有权为水资源的综合管理体制提供了保障；而水资源国家所有权所代表利益的全民性则为水资源改革所必需的透明决策、信息公开及公众参与提供了深层理论基础。
结语
制度的现状需要理论的解读。解读水资源国家所有权规则背后之理论根基的目的在于通过窥探水资源国家所有权之一斑，深入剖析水资源领域全民、国家、私人关系之全豹，从而解析水资源国家所有权的存在意义及制度价值，并为水资源管理和使用开拓出一条有意义的道路。水资源所有权归属的比较法考察为水资源国家所有权的证成提供了现实制度基础，水资源全民所有“类似总有”的定性为水资源全民所有向水资源宪法上国家所有权过渡，进而转化为民法上水资源国家所有权奠定了深层理论基础。由此可知，水资源国家所有权这一法律概念在不同语境之下具有不同的权利性质和制度内涵。以“类似总有”的理论来解读水资源所有权及使用权制度体系，毋需对现有水资源权利体系做较大幅度的改动，具有节约路径成本的优势。理论价值需要实践来检验，相信水资源国家所有权理论的证成必将对水资源的管理实践起到积极的促进作用。
